İdarece Hazırlanan Yapım Kontrollük Hizmeti Alınmasına İlişkin Danışmanlık Hizmet Alım İhale Dokümanlarında Mevzuata Uygun Olmayan İşlemler Yapılması (Sayıştay)

BULGU: İdarece Hazırlanan Yapım Kontrollük Hizmeti Alınmasına İlişkin Danışmanlık Hizmet Alım İhale Dokümanlarında Mevzuata Uygun Olmayan İşlemler Yapılması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Bakanlık tarafından hazırlanan danışmanlık hizmet alımı ihale dokümanlarında, istekliler tarafından teknik teklif ekinde sunulması gereken tüm teknik personelin belirlenmediği ve iş için önerilen yöntem ve organizasyon yapısının değerlendirilmesi için tanımlanan kriterlerin puanlamasının ne şekilde yapılacağına dair bir belirlemede bulunulmadığı görülmüştür.
Danışmanlık Hizmet Alım İhalelerinde İstekliler Tarafından Teknik Teklif Ekinde Sunulması Gereken Tüm Teknik Personelin Belirlenmemesi
Bakanlık tarafından gerçekleştirilen Danışmanlık Hizmet Alımı İhalelerinde, İdarece isteklilerden ihale aşamasında sunacakları teknik teklifin ekinde işin gerçekleştirilmesinde görev alacak tüm teknik personele ilişkin değil, yalnızca idare tarafından seçilen belirli pozisyonlarda görev alacak teknik personele ilişkin bilgilere yer verilmesinin istendiği tespit edilmiştir.
Danışmanlık Hizmet Alımları Tip Sözleşmesinin 5’inci maddesinde, Teknik personel; Danışmanın hizmetin gerçekleştirilmesi için çalıştıracağı, teknik teklifte adı, unvanı, iş tanımı, niteliği belirtilen teknik personel şeklinde tanımlanmıştır.
Danışmanlık Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Organizasyon yapısına ve personel durumuna ilişkin belgeler” başlıklı 39’uncu maddesinin ilk fıkrası da; “İhale konusu işin niteliğine göre, istenilen anahtar teknik personelin sayısı ve nitelikleri ön yeterlik şartnamesinde, ihale konusu işte çalıştırılması öngörülen teknik personelin sayısı ve nitelikleri ise idari şartnamede düzenlenir. Ayrıca, adayın veya isteklinin organizasyon yapısına ilişkin bilgi formları ile kendisi veya yönetici kadrosunun, anahtar teknik personelin ve teknik personelin eğitimini gösteren diploma veya mezuniyet belgesi ve toplam deneyim süresini gösteren ilgili meslek odası üye kayıt belgesi ve/veya hizmet çizelgesi ile özgeçmiş formunun istenilmesi zorunludur” hükmünü amirdir.
Bununla birlikte, yine Tip Sözleşmenin “Personel tanımı” başlıklı 35’inci maddesinin İdareler Tarafından Nasıl Düzenlenmesi Gerektiğine Dair 33 Numaralı Dipnotta; “Danışmanın, sorumlu müdür dahil istihdam edeceği teknik personelin her birinin adı, unvanı, iş tanımı, asgari niteliği ve çalışma süresi burada belirtilecektir” açıklaması yapılmıştır.
“Kamu ihale genel tebliğinin danışmanlık hizmet alımı ihalelerinde mali ve teknik tekliflerin değerlendirilebilmesi için verilmesi gerekli standart formlar” başlıklı 89’uncu maddesinde ise;
“89.2. Teknik tekliflerin değerlendirilebilmesi için isteklilerce Teknik Teklif Formları’nın aşağıdaki şekilde sunulması gerekmektedir:
89.2.4. İstekliler, ihale konusu iş için önerdikleri yönetici kadrosu ve teknik personeli, bunların görevlerini, deneyim ve çalışma sürelerini teknik teklifleri içerisinde “Teknik Teklif Formları’nda” bildireceklerdir. (Standart Form-KİK037.2/D) Bu bildirime, önerilen personelin özgeçmişleri (Standart Form-KİK032.0/D) eklenecektir” düzenlemeleri bulunmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri, adı geçen Yönetmeliğin “Teknik değerlendirmede dikkate alınacak kriterler” başlıklı 63’üncü maddesinde düzenlenen teknik personelin eğitim seviyesi ve mesleki niteliklerinin teknik değerlendirmede esas alınması gerektiğine dair hükümleri ve bu kapsamda Yönetmeliğe ek “Teknik teklif değerlendirme puanlama kriterleri” başlıklı tablonun “C. Yönetici kadrosu ve teknik personel” bölümünün 30 ila 50 aralığında bir puan ile değerlendirmeye katılması gerekliliğine dair düzenlemeler ile birlikte değerlendirildiğinde, isteklilerin teknik teklifleri ekinde sunacakları teknik personelin teknik değerlendirmede önem arz ettiği açık bir biçimde görülecektir.
Yukarıda yer verilen ilgili mevzuat düzenlemeleri gereği, hizmetin gördürülmesinde çalıştırılacak her bir teknik personelin niteliklerinin teknik tekliflerde sunulması gerekliliğine ilişkin düzenlemeler açık iken, Bakanlık tarafından gerçekleştirilen danışmanlık hizmet alım ihalesinde hizmetin gördürülmesinde çalıştırılacak tüm teknik personele değil, sadece seçilmiş belirli pozisyonlar için teknik teklif ekinde bilgilendirme yapılmasına yönelik ihale dokümanlarında düzenlemeler yapıldığı görülmüştür.
Kamu idaresi cevabında yer alan, Bakanlık tarafından yapılan danışmanlık hizmet ihaleleri aşamasında tüm istekli firmalardan aynı taleplerde bulunulduğundan ve yönetici kadrosu ve teknik personel kriterinin puanlanması ölçülebilir unsurlara bağlanmış olduğundan, ihalenin tüm istekli firmalar için eşit şartlarda gerçekleştirildiği ve buna istinaden söz konusu hususun ihale sonuçlarına bir etkisi olmayacağı ifadesi yerinde bulunmamıştır.
Bakanlığın bu uygulamasının, mevcut mevzuat düzenlemelerine aykırı olmanın yanında, bahse konu teknik personel niteliklerinin değerlendirme biçimi dolayısıyla ihalelerin sonuçlarına etkisi bakımından da önemli bir eksiklik teşkil ettiği düşünülmektedir.
Sonuç itibariyle; istekliler tarafından sunulacak teknik teklif içerisinde işin gerçekleştirilmesinde görev alması öngörülen tüm teknik personele ilişkin bilgilerin yer almasını sağlayacak şekilde ihale dokümanı ve sözleşme tasarılarının hazırlanması gerektiği düşünülmektedir. Böylelikle, ihale sürecinde gerçekleştirilecek teknik değerlendirmenin de daha sağlıklı yapılması sağlanacağından, ihalenin de daha isabetli şekilde sonuçlandırılmasına katkı sağlanmış olacağı değerlendirilmektedir.
Danışmanlık Hizmet Alım İhalelerinde “İş İçin Önerilen Yöntem ve Organizasyon Yapısının” Değerlendirilmesi İçin Tanımlanan Kriterlerin Puanlamasının Ne Şekilde Yapılacağına Dair Bir Belirlemede Bulunulmaması
Bakanlık tarafından gerçekleştirilen Danışmanlık Hizmet Alımı İhalelerinde isteklilerin teknik tekliflerinin bir bölümü olarak “iş için önerilen yöntem ve organizasyon yapısı” hakkında sundukları bilgilerin değerlendirilmesi amacıyla idari şartnamede tanımlanan alt kriterlerden bir kısmında ilgili kritere ilişkin puanlamanın ne şekilde yapılacağına dair bir belirlemenin yapılmadığı tespit edilmiştir.
Danışmanlık Hizmet Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Teknik değerlendirmede dikkate alınacak kriterler” başlıklı 63’üncü maddesinin ikinci fıkrasında idarelerce hangi kriterlere ve alt kriterlere ne şekilde puan verileceği ile puanlama yöntemi ihale dokümanında somut ve anlaşılabilir olarak açıklanacağı belirtilmiştir.
Söz konusu alt kriterler belirlenirken puanlandırma yönteminin yukarıda yer verilen Yönetmelik hükmüne uygun olarak tanımlanması ihale sürecinde yapılacak değerlendirmelerin de objektif olmasına imkân tanıyacaktır. Dolayısıyla, bu kriterlere ilişkin değerlendirme ve puanlandırma kurallarının herhangi bir müphemlik taşımaması ve mümkün olduğunca öznel unsurlardan arındırılmış olması ihale işlemlerinde eşit muamele ilkesinin korunmasına da katkı sağlayacaktır.
Ancak, Bakanlık tarafından gerçekleştirilen Altunizade-Bosna Bulvarı Raylı Sistem Hattı ve Araç Alımı Kontrollük ve Danışmanlık Hizmetleri İhalesinin dokümanlarında yer alan “iş için önerilen yöntem ve organizasyon yapısına” ilişkin teknik değerlendirme alt kriterlerinin yukarıda belirtilen nitelikleri taşımadığı düşünülmektedir.
Altunizade-Bosna Bulvarı Raylı Sistem Hattı ve Araç Alımı Kontrollük ve Danışmanlık Hizmetleri İşi ihalesinin İdari Şartnamesinde teknik teklif değerlendirmesi puanlandırma kriterlerinden “B. İş için önerilen yöntem ve çalışma planı ile organizasyon yapısının iş tanımına uygunluğu” kriterine ilişkin belirlenen alt kriterleri değerlendirmek açıklayıcı olacaktır:
“B.1 İşin nasıl yapılacağı (25 Puan)
B.1.1. İhale konusu işte karşılaşılabilecek sorunların ortaya konması ve sorunların giderilmesinde izlenecek yöntemlerin belirtilmesi (15 Puan)
B.1.2.İhale konusu iş kalemlerinin tanımlanması ve bunların gerçekleştirilmesinde izlenecek yöntemlerin belirtilmesi (10 Puan)
B.2 İş programı (5 Puan)
B.2.1 B.1.2’de belirtilen iş kalemlerinin gerçekleştirilmesinde süre ve aralarındaki ilişkiler göz önüne alınarak iş programının hazırlanması (3 Puan)
B.2.2 Çalıştırılacak tüm teknik personelin iş programına uygun olarak adam/ay programının hazırlanması (2 Puan)
B.3 Organizasyon yapısının iş tanımına uygunluğu (5 Puan)
B.3.1 İhale konusu işin gerçekleştirilmesi için teklif edilen tüm teknik Personelin yer aldığı organizasyon şemasının hazırlanması (3 Puan)
B.3.2 Organizasyon şemasının iş tanımına uygunluğu (2 Puan)
B.4. Yönetim ve Denetim (Kalite Kontrol) Teknikleri (5 puan)
B.5. Ekipman (0 puan)
B.6 Teklif edilen yönetici ve teknik personelin görev tanımının uygunluğu (5 Puan)
B.6.1 Teklif edilen yönetici ve teknik personelin görev tanımının yapılması (Tekniker, teknisyen ve topoğrafların sadece grup olarak görev tanımı yapılacak olup; gruplardaki adam sayısını bildirilmesi yeterli olacaktır.) (2,5 Puan)
B.5.2 Görev tanımı ile personelin deneyiminin uygunluğu (Tekniker, teknisyen ve topoğraf vb. personel hariç) (2,5 Puan)”
Yukarıda yer verilen alt kriter tanımlamalarına bakıldığında, isteklilerden iş ile ilgili teknik yaklaşımlarını anlatmalarının istendiği görülmektedir. Ancak, kriterlerin ne şekilde değerlendirileceği veya nasıl puanlandırılacağı hususunda somut ve anlaşılabilir bir düzenleme yapılmadığı gibi, herhangi bir belirlemeye de yer verilmemiştir.
Kamu idaresi cevabında yer alan, danışmanlık hizmet alım ihalelerinde ihale komisyonu üyelerince gerçekleştirilen değerlendirmeler ve puanlamaların somut ve anlaşılır bir şekilde, tüm istekliler açısından eşitlik ilkesi gözetilerek yapıldığı ve gerekçeli olarak açıklanabileceği ve buna istinaden söz konusu hususun ihale sonuçlarına bir etkisi olmayacağı değerlendirilmesi ifadesi yerinde bulunmamıştır.
Dolayısıyla, yapılacak teknik değerlendirmede Yönetmeliğe göre 100 tam puan üzerinden 30 ila 50 puan aralığında idarece belirlenecek bir puan üzerinden değerlendirmeye alınacak bu kriter ve alt kriterlerin değerlendirme ve sonucunda yapılacak puanlamasının neye göre, hangi esaslar gözetilerek yapılması gerektiğine dair ihale dokümanında herhangi bir belirleme bulunmadığı için komisyon üyelerinin yapacağı değerlendirmeler ve vereceği puanlar da haliyle tamamen kendi öznel değerlendirmeleri doğrultusunda gerçekleşmekte olup, bahse konu mevzuat aykırılığının Kamu İhale Kurulunun istikrar kazanmış kararlarında iptal sebebi sayıldığı bilinmektedir.
Sonuç olarak, somut ve belirli puanlandırma kurallarının belirlenmemiş olduğu alt kriterlere komisyon üyeleri tarafından verilen puanlar her zaman için sorgulanır olacağından, bu tür ihalelerde idarenin istekliler nezdinde eşit muamele ve güvenirlik ilkelerini koruması da güçleşeceği değerlendirilmektedir.