İdarenin Bütçe İçi İşletmesinin Çalışma ve Faaliyet Süreçlerinde Mevzuata Uygun Olmayan Hususların Bulunması (Sayıştay)

BULGU: İdarenin Bütçe İçi İşletmesinin Çalışma ve Faaliyet Süreçlerinde Mevzuata Uygun Olmayan Hususların Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Belediyesi

İdarenin Bütçe İçi İşletmesi tarafından otelcilik, yeme-içme, üretim-pazarlama gibi farklı sektörlerde faaliyette bulunan çok sayıda işyerinin bulunduğu, işletmenin çalışma ve faaliyet süreçlerinde Mahalli İdareler Bütçe İçi İşletme Yönetmeliği’ndeki kurallarla bağdaşmayan uygulamalar olduğu görülmüştür.

Burdur Belediye Meclisinin 02.12.2015 tarih ve 2015/209 sayılı kararı ve İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 27.09.2016 tarihli onayı ile “Budur Belediyesi Sosyal ve İktisadi İşletmesi” adıyla bütçe içi iktisadi işletme kurulmuştur.

Yapılan incelemede;

İşletmenin iktisadi ve ticari işleri için İdarenin 2024 Yılı Bütçesinde, “borç verme” kodunda ödenek ayrılmadığı ve dolayısıyla ödeneğin İşletme adına açılacak özel hesaba aktarılmadığı;

Muhasebe yetkilisine karşı sorumlu olmak üzere İşletmeye muhasebe yetkilisi mutemedi görevlendirilmediği;

İşletme tarafından işletilen her bir işyeri için ayrı ayrı özel banka hesapları açılmadığı, takip ve kontrolün tek düzen hesap planındaki her işyerinin ayrı kasa ve kredi kartı hesapları ile işyeri bazında çekilen muavin defter kayıtlarından sağlanmaya çalışıldığı;

İşletme bütçesinden yapılan alımlarda, harcama yetkilisi tarafından onaylı harcama talimatı veya ihale onay belgesi düzenlenmediği, birim sorumluları tarafından belirlenen ihtiyaçlara göre alım yapıldığı;

İşletmeye alınan taşınırların, muayene ve kabul komisyonlarınca muayenelerinin yapılmadığı ve ambara giriş ve çıkışları için Varlık İşlem Fişi/Taşınır İşlem Fişi düzenlenmediği;

İşletmenin işyerlerinde satışa sunulan mal ve hizmetlerin birim maliyet hesabının yapılmadığı ve satış fiyatları ile kar oranının maliyet hesaplarına dayalı olmak yerine genel olarak tespit edildiği;

görülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 71’inci maddesinde, belediyelerin, özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini Çevre ve Şehircilik Bakanlığının izniyle bütçe içinde işletme kurarak yapabileceği düzenlemesine yer verilmiştir.

Mahalli İdareler Bütçe İçi İşletme Yönetmeliği (RG:08.03.2011/27868)’nin 4’üncü maddesinde işletmenin mahalli idare teşkilat yapısındaki yeri, 5’inci maddesinde işletmenin harcama yetkilisi, 6’ncı maddesinde gerçekleştirme görevlisi düzenlenmiş ve 7’nci maddesinde ise mahalli idarenin muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe yetkilisinin işletmenin de muhasebe yetkilisi olduğu ve işletmenin hesabını, mahalli idare kesin hesabına dahil ederek ilgili mercilere vereceği belirtilmiştir.

Yönetmelik’in 8’inci maddesinin birinci fıkrasında, İdareye ait bütçenin kurumsal sınıflandırmasında, işletme, mahalli idare teşkilat şemasında ana hizmet birimi olarak yer alıyorsa kendi kodunda, başka bir hizmet birimi içinde yer alıyorsa yer aldığı hizmet birimi altında kodlanacağı; ikinci fıkrasında, işletme adına ayrılan ödeneklerin, fonksiyonel sınıflandırmada ekonomik işler ve hizmetler kodunda gösterileceği; üçüncü fıkrasında, işletmenin iktisadi ve ticari işlerine ilişkin giderlerinin işletme bütçesinden, bunun dışında kalan personel giderleri, sosyal güvenlik kurumuna devlet primi giderleri, mal ve hizmet alım giderleri, sermaye giderleri ve transfer giderlerinin mahalli idare bütçesinden yapılacağı; dördüncü fıkrasında, işletme ödeneğinin iktisadi ve ticari işler için nakit sermaye olarak kullanılacak kısmının ekonomik sınıflandırmada borç verme kodunda gösterileceği ve bu ödeneğin işletme adına açılmış bir özel hesaba aktarılmak suretiyle kullanılacağı; beşinci fıkrasında, işletme ödeneğinden kullanılmayan kısmın yıl sonunda iptal edileceği ve işletme faaliyetlerinden sağlanan gelir fazlası veya kârın mahalli idare bütçesine gelir kaydedileceği kurallarına yer verilmiştir.

Yine Yönetmelik’in 9’uncu maddesinin birinci fıkrasında, işletme faaliyetlerinin muhasebe işlemlerinin, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine göre mahalli idarenin muhasebe biriminde tutulacağı; ikinci fıkrasında, işletmenin Kurumlar Vergisine tabi faaliyetlerinin, hesap planı bakımından sadece bütçe işlemlerinin muhasebeleştirilmesi ve raporlanması bakımından Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine tabi olduğu; üçüncü fıkrasında, işletmenin ticari mal ve hizmet alım satımlarına ilişkin Kurumlar Vergisine tabi faaliyetleri için 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nda belirlenen muhasebe standartları, tek düzen hesap planı ve mali tablolarının çıkarılmasına ilişkin usul ve esaslar çerçevesinde defter tutulacağı ve mahalli idare bütçesi içinde yapılan personel ve diğer yönetim ve donatım giderlerinin kurum kazancının tespitinde ve Kurumlar Vergisi beyannamesini düzenlenmesinde ayrıca dikkate alınacağı; 10’uncu maddesinde, işletme faaliyetlerinde, mali işlemlerin gerçekleştirilmesinde ve muhasebeleştirilmesinde ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgelerde Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümlerinin uygulanacağı; 12’nci maddesinde, işletmede muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almak, muhafaza etmek, vermek veya göndermek ve bu işlemlerle ilgili olarak doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumlu olmak üzere muhasebe yetkilisi mutemedi görevlendirileceği; 14’üncü maddesinde ise işletmenin ihale iş ve işlemlerinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu ile bu kanunlara dayanılarak yayımlanan yönetmeliklerin hükümlerine göre yürütüleceği belirtilmiştir.

Bu hükümlere göre; mahalli idarelere verilen görevlerden sadece özel gelir ve gideri olan görev alanlarında, meclislerinin kararı ve bakanlığın onayı ile bütçe içi işletme kurulabileceği; ancak kurmanın da yasal bir zorunluluk oluşturmadığı; kurulması durumunda, gelir ve harcamaların tabi olduğu mevzuat açısından herhangi bir farklılık olmadığı; farklılığın bütçeleştirme ile harcama ve muhasebeleştirme aşamalarında oluştuğu; farklılığın amacının da bütçe içi işletmelerin, 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu’nun 2’nci maddesinin üçüncü ve altıncı fıkraları uyarınca Kurumlar Vergisi mükellefi olmaları hususu da göz önüne alındığında özel gelir ve giderlere ilişkin faaliyetlerin verimliliği, etkinliği, kârlılığı ve hesap verebilirliğini sağlamaya yönelik olduğu anlaşılmaktadır.

Bu bağlamda; bütçeleştirmedeki farklılık, İdare bütçesinin kurumsal sınıflandırmasında bütçe içi işletmenin bağlı olduğu hizmet biriminin altında bütçeleştirilmesi, işletme adına ayrılan (personel, yönetim, donatım ve demirbaş dahil) tüm ödeneklerin fonksiyonel sınıflandırmada ekonomik işler ve hizmetler kodunda, işletme ödeneğinin iktisadi ve ticari işler için nakit sermaye olarak kullanılacak kısmının ise ekonomik sınıflandırmada borç verme kodunda gösterilmesi ve borç verme ödeneğinin işletme adına açılmış bir özel hesaba aktarılmak suretiyle kullanılması ile işletme ödeneğinin kullanılmayan kısmının yıl sonunda iptal edilmesi ve işletme faaliyetlerinden sağlanan gelir fazlası veya kârın mahalli idare bütçesine gelir kaydedilmesi şeklinde ortaya çıkmaktadır.

Harcama ve muhasebeleştirmedeki farklılık ise işletmede doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumlu olmak üzere muhasebe yetkilisi mutemedi görevlendirilmesi; işletmenin iktisadi ve ticari işlerine ilişkin giderlerinin, işletme bütçesinden, yani İdare bütçesinin ekonomik sınıflandırmasında borç verme kodunda gösterilerek, işletme adına açılan özel hesaba aktarılan işletme sermayesinden yapılıp, iktisadi ve ticari işlerine ilişkin harcama ve gelirlerin muhasebeleştirilmesi için 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nda belirlenen muhasebe standartları, tek düzen hesap planı ve mali tablolarının çıkarılmasına ilişkin usul ve esaslar çerçevesinde defter tutulması; bunun dışında kalan personel giderleri, sosyal güvenlik kurumuna devlet primi giderleri, donatım ve demirbaşa ilişkin mal ve hizmet alım giderleri, sermaye giderleri ve transfer giderlerinin mahalli idare bütçesinden yapılıp, mahalli idare bütçesinde muhasebeleştirilmesi; kurum kazancının tespitinde ve Kurumlar Vergisi beyannamesini düzenlenmesinde mahalli idare bütçesi içinde yapılan personel ve diğer yönetim ve donatım giderlerinin de ayrıca dikkate alınması; mahalli idarenin muhasebe hizmetlerini yürüten (ve aynı zamanda bütçe içi işletmenin de muhasebe yetkilisi olan) muhasebe yetkilisinin bütçe içi işletmenin hesabını, mahalli idare kesin hesabına dahil ederek ilgili mercilere verecek olması şeklindedir.

İdarenin cevabında; bütçe içi işletmenin iktisadi ve ticari işlerinde nakit sermaye olarak kullanılacak tutarın Belediye tarafından ekonomik sınıflandırmanın borç verme kodunda ödenek ayrılmak suretiyle bütçe içi işletmenin hesabına aktarılması suretiyle kullandırılacağı; bütçe içi işletmede Muhasebe Yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almak, muhafaza etmek, vermek veya göndermek iş ve işlemleri için muhasebe yetkilisi mutemedi görevlendirileceği; bütçe içi işletmeye bağlı fazla sayıda işyeri bulunduğu düşünüldüğünde, tüm işyerlerinin takip ve kontrolünün tek düzen hesap planında her işyeri için ayrı kasa ve kredi kartı hesaplarıyla işyeri bazında çekilen muavin defter kayıtlarından sağlandığı ve uygulamada herhangi bir sıkıntı yaşanmadığı; bundan sonraki süreçte, gerekli altyapı çalışmaları tamamlandıktan sonra, bütçe içi işletmeye yapılacak alımlarda harcama talimatı veya ihale onay belgesi düzenleneceği; bütçe içi işletmeye yapılacak alımlarda, gerekli altyapı çalışmaları tamamlandıktan sonra, muayene ve kabul işlemleri ile ambar giriş-çıkış işlemlerinin mevzuata uygun şekilde yürütüleceği; bütçe içi işletmede kullanılmakta olan muhasebe programının birim maliyet hesaplaması hususunda yetersiz olması sebebiyle daha işlevsel ve daha etkin maliyet analiz programı üzerine araştırmalar yapıldığı, uygun programın temin edilmesi üzerine birimlerin maliyet ve karlılıklarının kontrol altına alınacağı; yıl sonlarında işletme ödeneğinden kullanılmayan kısmın iptal edilerek, bütçe içi işletme faaliyetlerinden gelir fazlası veya karın Belediye bütçesine aktarılarak gelir kaydedileceği belirtilerek bulgu konusuna katılındığı ifade edilmesine rağmen, çalışmaların belli bir aşamaya getirilip sonuçlandırılmadığı anlaşılmıştır.

Bu düzenlemelere göre;

* Bütçe içi işletmenin, iktisadi ve ticari işlerinde nakit sermaye olarak kullanılmak üzere İdarenin yılları bütçelerinde ekonomik sınıflandırmanın borç verme kodunda ödenek ayrılması ve bu ödeneğin işletme adına açılmış özel bir hesaba aktarılmak suretiyle kullanılması;

* İşletmede muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almak, muhafaza etmek, vermek veya göndermek ve bu işlemlerle ilgili olarak doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumlu olmak üzere 2489 sayılı Kefalet Kanunu’na göre kefalete tabi muhasebe yetkilisi mutemedi görevlendirilmesi;

* İşletmenin kafe, restoran, otel, satış mağazası gibi çok sayıda işyeri olduğundan, günlük gelir ve giderlerin işyeri bazında kasa sayım tutanağı ve banka hesap ekstrelerine dayalı olarak takip ve kontrollerinin sağlanması için her bir işyeri için ayrı ayrı özel banka hesabı açılması ve kasa defteri tutulması;

* İşletme bütçesinden kamu ihale mevzuatına tabi olmayan bir giderin geçici veya kesin olarak ödenebilmesi için giderin konusunu, gerekçesini, yapılacak iş veya hizmetin süresini, tutarını, kullanılabilir ödeneğini, tertibini, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgileri gösteren ve harcama yetkilisinin imzasını taşıyan “harcama talimatı belgesi”nin; ihale usulüyle yapılacak alımlarda ise kamu ihale mevzuatında standart form olarak belirlenen ihale onay belgelerinin; doğrudan temin suretiyle veya kamu ihale mevzuatında belirtilen istisnai alımlarda ise alım konusu işin nev’i, niteliği, varsa proje numarası, miktarı, gereken hallerde yaklaşık maliyeti, kullanılabilir ödeneği ve tertibi, alımda uygulanacak usulü, avans ve fiyat farkı verilecekse şartlarını gösteren ve harcama yetkilisinin imzasını taşıyan “ihale onay belgesi”nin düzenlenmesi; birim sorumluları tarafından belirlenen ihtiyaçlara göre alım yapılması uygulamasına son verilmesi;

* İşletme 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği ve Taşınır Mal Yönetmeliği’ne tabi olduğundan, İşletmeye alınan taşınır malların alımında ve bedellerinin ödenmesinde, alınan malların muayene ve kabul komisyonlarınca muayenelerinin yapılarak tutanak altına alınması, ambara girişlerinde Varlık İşlem Fişi/Taşınır İşlem Fişinin düzenlenmesi ve bunların ödeme belgelerine bağlanması; ambardan işyerlerine tesliminde ambar çıkışlarına ilişkin Varlık İşlem Fişi/Taşınır İşlem Fişlerinin düzenlenerek dosyalanması;

* İşletmenin sabit maliyetleri (işletme binalarının yapım, bakım ve onarımları), işçilik maliyetleri (işçi ücretleri ve Sosyal Güvenlik Kurumu primleri), mefruşat ile demirbaş maliyetleri (yatak, perde, masa, sandalye, tencere, bardak, tabak, çatal, kaşık vb.), değişken maliyetleri (elektrik, su, yakacak vb.) İdare bütçesinden ödenirken; iktisadi ticari işlerine ilişkin işletme maliyetleri (üretimde veya ticarette kullanılan hammadde, yarı mamul veya mamul mallar) İdare bütçesine nakit sermaye olarak konulan ve İşletme adına açılan özel hesaba aktarılan ödenekten karşılandığından; İşletmenin iktisadi ticari işlerine ilişkin gider ve gelirlerini, izlenebilir hale getirerek İşletmenin verimliliğini, karlılığını ve hesap verebilirliğini sağlayabilmek için, İşletmenin satışa sunduğu her bir ürünün, üretim girdilerine dayalı birim maliyetleri (fiyat reçeteleri veya birim fiyatları)’nin hesaplanıp, makul bir kâr oranı eklenerek ürün fiyatlarının belirlenmesi ve işyerlerine verilen, üretimde kullanılan, satılan, tutanak ile imha edilen ve kalan malların miktarlarının birim maliyetler tabanında takip edilmesi;

* İşletme ödeneğinden kullanılmayan kısmın yıl sonunda iptal edilmesi, İşletme faaliyetlerinden sağlanan gelir fazlası veya kârın İdare bütçesine gelir kaydedilmesi ve bu sürecin her yıl yinelenmesi;

Gerektiği değerlendirilmektedir.