İdari Personel Görevlendirmelerinde Mevzuatta Belirlenen Usulün Dışına Çıkılarak Tedviren Görevlendirme Uygulamasının Kullanılması (Sayıştay)

BULGU: İdari Personel Görevlendirmelerinde Mevzuatta Belirlenen Usulün Dışına Çıkılarak Tedviren Görevlendirme Uygulamasının Kullanılması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Üniversite ve Üniversite Döner Sermayesi

Üniversiteye tahsis edilmiş olan 4 adet boş, 12 adet dolu kadroda ve kadro cetvelinde bulunmayan 13 adet unvanda tedviren görevlendirme yapıldığı hususuna rastlanmıştır. Görevlendirmeler; hastane başmüdürlüğü, fakülte ve enstitü sekreterliği ve şube müdürlüğü kadrolarına ve kadrosu bulunmayan ve “şube müdürlüğü” olarak belirtilen unvanlara yapılmıştır.
Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu düzenlemektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, “Sınıflandırma” başlıklı 2’nci kısmının “Kadroların tespiti” başlıklı 33’üncü maddesinde; kadrosuz memur çalıştırılamayacağını ve kadroların Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceğini hüküm altına almıştır.
Ayrıca anılan Kanun, memurların hizmet şartları, atanması ve ilerlemelerine yönelik birçok hususu “kadro” kavramına bağlamıştır. Nitekim kadro, sınıflandırmanın en önemli aracıdır. Sınıflandırma, Kanun’un 3’üncü maddesinde “temel ilke”olarak sayılan, devlet personel sisteminin üzerine kurulduğu sac ayaklarından biridir. Nitekim, diğer temel ilkeler olan; kariyer ve liyakat ilkeleri de sınıf kavramına, dolayısıyla kadro kavramına sıkı sıkıya bağlanmıştır. Bu yönüyle kadro kavramının; devlet memurunun görev yaptığı kurumla arasında kurduğu hukuki bağ olarak tanımlanması yerinde olmaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, memurların kendi kadrosu dışında başka bir kadroda çalıştırılabilmesi için çeşitli yollar öngörmüştür. Bu yollar temelde, “atama” ve “görevlendirme” olarak ikiye ayrılmaktadır. Atama için, aynı Kanun’un 68 ve 69’uncu maddesi kapsamında idari görevlere atanma, 71’inci maddesinde ise sınıf değiştirme gibi atamaya dair şartların yer aldığı düzenlemelere yer verilmiştir. Görevlendirme ise aynı kurum içinde, vekalet kavramı ile işler hale gelmektedir.
Vekalet; aynı Kanun’un “Vekalet görevi ve aylık verilmesinin şartları” başlıklı 86’ncı maddesinde düzenlenmiştir. Söz konusu maddeye göre vekalet; dolu kadroya ya da boş kadroya olmak üzere iki şekilde de yapılabilmektedir. Ancak; dolu kadroya vekalet edilmesi, kadroyu işgal eden memurun “kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedenleriyle işlerinden geçici olarak ayrılmaları” şartlarının gerçekleşmesi halinde, yani sınırlı durumlarda uygulanabilmektedir.
Yer verilen düzenlemelerin değerlendirilmesi neticesinde, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun devlet personel sistemini kadro kavramı üzerinde kurduğu, kadroların Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceği, memurların kendi kadrosu dışında başka kadro veya görevlerde çalışmasıyla ilgili düzenlemeler arasında “görevin tedviren yürütülmesi” gibi bir kavrama yer vermediği anlaşılmaktadır.
Nitekim “tedvir” kavramı yalnızca 657 sayılı Kanun’da değil, atama/görevlendirme konusunda olsun ya da olmasın herhangi bir düzenleyici metinde düzenlenmemiştir. Tedvir sözcüğü, yalnızca 99 seri no.lu Devlet Memurları Tebliği’nde “…asilde aranan şartlara sahip vekil memur bulunamadığı takdirde, hizmetin aksamadan yürütülebilmesi bakımından herhangi bir şekilde boşalmış veya boş bulunan bir görevin öncelikle varsa yardımcıları yoksa asilde aranan şartlara en yakın personel tarafından tedviren gördürülmesi mümkün görülmektedir.” ifadesinde geçmektedir. Söz konusu metinde geçen, “görevin tedviren görülmesi” ifadesinin, hizmetin sürekliliği adına, arızi şartlarda görevin kısa süreliğine idare edilmesi anlamını taşıdığı değerlendirilmektedir. Bu haliyle “tedvir” kavramı hukuki düzenlemeler ile vücut bulmuş bir atama ya da görevlendirme usulü değildir.
Üniversitenin idari teşkilatında; dolu/boş kadrolarda ve kadrosu bulunmayan unvanlara tedviren görevlendirme yapıldığı görülmüştür. Bu şekilde görevlendirme yapılan kadrolar ve kadro cetvelinde yer almayan unvanların sayısına ilişkin bilgiler şu şekildedir:
Tablo 13: Tedviren Görevlendirme Yapılan Kadrolara ve Kadro Cetvelinde Yer Almayan
Unvanlara İlişkin Bilgiler Tablosu

Tablodan görüldüğü üzere; hastane başmüdürü ve şube müdürü olarak 4 memur boş kadroya, fakülte/enstitü/yüksekokul sekreterliği olarak 12 memur dolu kadroya, şube müdürü unvanıyla 13 memur kadro cetvelinde yer almayan ancak “şube müdürlüğü” olarak adlandırılan bir unvana tedviren görevlendirilmiştir. Kadro cetvelinde yer almayan müdürlüklerin, tedviren görevlendirme suretiyle oluşturulduğu görülmektedir.
Her ne kadar, bu şekilde görevlendirilen personele ek ödeme yapılmadığı, daha üst bir ek gösterge diliminde görev yapılan personelin görevlendirme isteği, kurulan şube müdürlüklerine Cumhurbaşkanlığı tarafından kadro ihdası yapılmamış olması vb. gerekçelerle tedvir uygulamasına gidildiği tarafımıza bildirilmiş olsa da; tedviren görevlendirme kavramının hukuki bir düzenlemeye dayanmadığı ve tedvir işlemine konu edilen kişinin daha yüksek bir ek gösterge vb. şartları taşımasının bu açıdan bir önemi bulunmadığı aşikârdır.
Buna ek olarak; vekâlet kurumu 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda düzenlenen, şartları ve sonuçları açık bir şekilde ortaya konulmuş bir kurumdur. Bu hususlara yukarıda ayrıntısıyla yer verilmiştir. Kamu idarelerinin “vekalet ücreti ödememe isteği” vb. nedenlerle vekalet yerine tedvir yoluna gitmesi gibi bir takdir hakkının olmadığı açıktır.
Şube müdürlüklerinin kurulmasında yetkinin 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nda Üniversite Yönetim Kuruluna verilmiş olmasına rağmen, bahse konu müdürlüklerin, bünyesine Cumhurbaşkanlığı tarafından şube müdürü kadrosu ihdas edilmesiyle birlikte işler hale geleceği unutulmamalıdır.
Tedviren görevlendirme kapsamında herhangi bir ek ödeme öngörülmemiş olması da işlemin niteliğinde hukuki dayanak eksikliği olduğu hususunu değiştirmemektedir. Üstelik, tedvir müessesinin bu şekilde kullanılması, kamu idaresi personel yönetim sisteminde, bu işlemi standart bir uygulama haline getirmektedir.
Yukarıda yer verilen ve açıklanan mevzuat hükümleri doğrultusunda yapılan uygulamaların mevzuata uygun olmadığı değerlendirilmektedir.
Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00
e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr
https://www.sayistay.gov.tr
EKLER
EK 1: ÖNCEKİ YIL/YILLAR SAYIŞTAY DENETİM RAPORUNA
İLİŞKİN İZLEME FORMU

MERSİN ÜNİVERSİTESİ DÖNER
SERMAYE İŞLETMESİ
2021 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
KAMU İDARESİ HAKKINDA BİLGİ 37
KAMU İDARESİNİN SORUMLULUĞU 39
SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU 40
DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI 40
DENETİM GÖRÜŞÜ 41
DENETİM BULGULARI 41
T.C. Sayıştay Başkanlığı
KISALTMALAR

T.C. Sayıştay Başkanlığı
BULGU LİSTESİ
A. Denetim Görüşünün Dayanağı Bulgular
1. Teknoparka Yapılan Ödemelerin Mali Duran Varlıklar Hesabında Takip Edilmesi
B. Diğer Bulgular
1. Döner Sermaye Gelirlerinden Bilimsel Araştırma Projelerinde Kullanılmak Üzere Ayrılan
Kaynakların Özel Bütçeye Aktarılması Gereken Tutarların Aktarılmaması
KAMU İDARESİ HAKKINDA BİLGİ
Mevzuat ve Görevler
Mersin Üniversitesi Döner Sermaye İşletmesi, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 58’inci maddesi uyarınca 13.02.1998 tarih ve 23257 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelikle Tıp Fakültesi hariç olarak kurulmuş olup, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 58’inci maddesine göre Döner Sermaye İşletmelerinin Kurulmasında Uyulacak Esaslara İlişkin Yönetmelik’in değişik 2’nci maddesine göre 25.08.1999 tarih ve 23797 Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelikle Tıp Fakültesi de dâhil edilmiştir.
18.06.2020 tarihli ve 31159 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yükseköğretim Kuramları Döner Sermaye İşletmelerinin Kurulmasına İlişkin Yönetmelik’in geçici 1-(2)’nci maddesine dayanılarak, bu Yönetmelik’e uygun hale getirilen Mersin Üniversitesi Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği 19 Ağustos 2021 tarih 31573 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Söz konusu Yönetmelik’in “İşletmenin faaliyet alanları” başlıklı 4’üncü maddesiyle, İşletme faaliyet alanına giren iş ve hizmetler;
Yükseköğretim kuramları dışındaki kuruluşlar ile gerçek ve tüzel kişiler tarafından talep edilecek konularda; kurslar açmak, bilimsel görüş vermek, proje hazırlamak, araştırma, uygulama, danışmanlık ve benzeri hizmetleri yapmak ve bunlara ilişkin raporlar düzenlemek,
Kimyasal, biyolojik ve benzeri tahliller ile araştırma, uygulama, iş değerlemesi ve organizasyonu hizmetleri yapmak ve bunlara ilişkin raporlar düzenlemek,
Bilgi işlem organizasyonu, model deneyleri, ölçme, tamir, ölçü ayarı, analiz, istatistiksel ve sosyolojik araştırmalar yapmak ve bu hizmetlere ilişkin raporlar düzenlemek,
ç) Üniversitenin çalışma alanları ile ilgili her türlü mal ve hizmetleri üretmek, önceden Rektörün izni alınmak şartıyla elde edilen ürünleri pazarlamak, satmak ve bunlar için satış yerleri açmak,
Klinik, poliklinik, laboratuvar, ameliyathane ve atölyelerde yapılacak her çeşit muayene, tetkik, tahlil, tedavi, ameliyat, bakım ve üretimle ilgili faaliyetlerde bulunmak,
Bilimsel sonuçların uygulanmasını ve teknolojiye dönüşümünü sağlamak
olarak belirlenmiştir.
Teşkilat Yapısı ve İnsan Kaynakları
Rektörlüğe bağlı bir birim olarak yapılanan Döner Sermaye İşletmesi, İşletme Müdürlüğü ve Saymanlık Müdürlüğü olarak teşkilatlandırılmıştır. İşletme Müdürlüğü bünyesinde 1 işletme müdürü, 1 şube müdürü, 2 hastane müdür yardımcısı, 1 ayniyat saymanı, 1 araştırmacı, 3 şef, 9 idari memur, 5 sürekli işçi, hizmet vermekte olup, 1 şef, 3 idari memur, 4 sürekli işçi dışındakilerin kadroları özel bütçededir. İşletmenin Saymanlık Müdürlüğünde, Hazine ve Maliye Bakanlığı personeli 1 saymanlık müdürü ve 4 memur bulunmaktadır.
Mali Yapı
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulmuş olan döner sermayeli işletmelerin iş ve işlemleri ile bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması, muhasebesi, kontrol ve denetimi ile muhasebe yetkililerinin niteliklerine ilişkin usul ve esaslar, Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiştir. Dolayısıyla, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun bütçe ile ilgili hükümlerine tabi olmayan İşletme bütçesi, adı geçen Yönetmelik’in 4’üncü maddesine göre hazırlanmakta olup; Kamu İdaresinin üst yöneticisi olan Rektör tarafından onaylanarak yürürlüğe girmektedir.
Döner Sermaye İşletme Müdürlüğü, elde ettiği gelirlerle giderlerini finanse etmekte olup 2021 yılında özel bütçe kaynaklarından herhangi bir kaynak kullanmamıştır.
Başlangıç bütçesi 344.387.570,00 TL tahmin edilen İşletmenin 2021 yılı bütçe gideri 457.159.270,49 TL, bütçe geliri ise 581.695.709,78 TL olarak gerçekleşmiştir.
2021 yılı bilançosuna göre İşletmenin sermayesi 1.000,03 TL olup, toplam aktif büyüklüğü 119.654.212,11 TL’dir.
2021 yılı gelir tablosuna göre gelir toplamı 637.459.869,72 TL, gider toplamı ise 470.170.607,62 TL olan İşletme, yılsonu itibarıyla dönemi 167.289.262,10 TL karla tamamlamıştır.
Muhasebe ve Raporlama Sistemi
Mersin Üniversitesi Döner Sermaye İşletmesi muhasebe ve raporlama işlemlerini, Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nde yer alan hükümlere göre T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından kurulan ve yönetilen Döner Sermayeli İşletmeler Muhasebe Sistemi üzerinden yürütmektedir. İşletme, Yönetmelik’te hüküm bulunmayan hâllerde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve bu Kanun’a dayanılarak hazırlanan diğer yönetmelikler ile Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin genel esaslarını, kıyasen uygulamakta olup; T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından yayımlanan diğer düzenlemelere de tabidir.
Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştaya Verilmesi ve Muhasebe Birimle ri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar’ın 5’inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda Sayıştaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden denetime sunulanlar aşağıda yer almakta olup denetim, bunlar ile Usul ve Esaslar’ın 8’inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır:
• Birleştirilmiş veriler defteri,
• Geçici ve kesin mizan,
• Bilanço,
• Gelir tablosu.
Denetim görüşü, kamu idaresinin tabi olduğu geçerli finansal raporlama çerçevesi kapsamındaki temel mali tablolarından bilanço ve gelir tablosuna verilmiştir.
KAMU İDARESİNİN SORUMLULUĞU
Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmış olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.
SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU
Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmekle sorumludur.
DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI
Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir.
Denetimler, kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve işlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüştür.
Kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürlerinin tasarlanmasına esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiştir.
Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır.
Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir.
DENETİM GÖRÜŞÜ
Mersin Üniversitesi Döner Sermaye İşletmesi 2021 yılına ilişkin yukarıda belirtilen ve kamu idaresi tarafından sunulan; geçerli finansal raporlama çerçevesi kapsamındaki mali rapor ve tablolarının, “Denetim Görüşünün Dayanağı Bulgular” bölümünde belirtilen hesap alanı hariç tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.
DENETİM BULGULARI
Raporda yer alan bulgular, denetimler sonucunda tespit edilen hususlara kamu idaresi tarafından verilen cevapların değerlendirilmesi suretiyle düzenlenmiştir.