İhale Dokümanında Kamu İhale Kanunu’nun Temel İlkelerine Uygun Olmayan, İsteklilerin Teklif Fiyatını Etkileyecek Belirsiz Düzenlemeler Yapılması ve İş Kalemlerine Ait Olmayan Başka Giderlerin Düzenlenmesi (Sayıştay)

BULGU: İhale Dokümanında Kamu İhale Kanunu’nun Temel İlkelerine Uygun Olmayan, İsteklilerin Teklif Fiyatını Etkileyecek Belirsiz Düzenlemeler Yapılması ve İş Kalemlerine Ait Olmayan Başka Giderlerin Düzenlenmesi

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Üniversite ve Üniversite Döner Sermayesi

Düzce Üniversitesince ihalesi gerçekleştirilen yemek hizmet alımının ihale dokümanında ihaleye katılımı kısıtlayıcı hükümlerin düzenlendiği, birim fiyatlı ihalede birim fiyatı oluşturan iş kalemlerine ait olmayan başka giderlerin belirlendiği ve teklif fiyatı etkileyecek belirsizliklere sebebiyet verildiği görülmüştür.
İhale dokümanında Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkelerine uygun olmayan düzenleme yapılması
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde idarelerin bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu,
Anılan Kanunun “Şartnameler” başlıklı 12’nci maddesinde ise, ihale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin teknik kriterlerine ihale dokümanının bir parçası olan teknik şartnamelerde yer verileceği, belirlenecek teknik kriterlerin, verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olabileceği, rekabeti engelleyici hususları içermeyeceği ve bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlayacağı,
Hüküm altına alınmıştır.
tarih ve 31675 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin eki Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Aday veya isteklinin mesleki faaliyetini sürdürdüğünü ve teklif vermeye yetkili olduğunu gösteren belgeler” başlıklı 38’inci maddesi dördüncü fıkrasında ihale konusu işin yerine getirilmesi için alınması zorunlu olan ve ilgili mevzuatında o iş için özel olarak düzenlenen sicil, izin, ruhsat vb. belgelerin adaylar veya istekliler tarafından sunulmasına ilişkin hükümlere, ilan ve ön yeterlik şartnamesi veya idari şartnamede yer verileceği hükmü düzenlenmiştir.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 38’inci maddesi dördüncü fıkrasındaki hükmün açıklığa kavuşturulabilmesi için Kamu İhale Kurumu 31.11.2021 tarih ve 31675 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu İhale Tebliğinin 75.3’üncü maddesini düzenlemiştir. Bu maddede, malzemeli veya malzemesiz yemek hizmeti alımı ihalelerinde, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 38’inci maddesinde yer alan hüküm çerçevesinde, idari şartnamenin “İhaleye Katılabilmek İçin Gereken Belgeler ve Yeterlik Kriterleri” başlıklı maddesinin, ihale konusu hizmetin yerine getirilmesine ilişkin olarak ilgili mevzuat gereği alınması zorunlu olan sicil, izin, ruhsat vb. belgelerin istenilmesine ilişkin alt maddesinde aday ve isteklilerden sadece Gıda Üretim İzni Belgesi’nin istenilmesinin yeterli olduğu ve Gayrisıhhî Müessese Ruhsatı, Çalışma İzni ve Gıda Sicil Belgesi, Kontrol ve Denetim Raporu gibi belgelerin sunulacağına ilişkin düzenlemelere yer verilmeyeceği hükmü düzenlenmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde, İdarelerin rekabetin sağlanması, uygun şartlarda hizmetin temini ve kaynakların verimli kullanılabilmesi için ihale dokümanında fırsat eşitliğini bozacak, rekabeti azaltıp fiyatın yükselmesine sebep olacak kısıtlamalara gitmemesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Yapılan denetimlerde;
2022/31283 ihale kayıt numaralı üniversite personeli ve öğrencilerine dört kap yemek alımı hizmetinin Teknik Şartnamesi 7’nci maddesinde isteklilerden Gayri Sıhhi Müessese Ruhsatı, TS 8985 Belgesi ve günlük en az 1000 öğün üretimi kapsayacak kapasite raporunun istendiği, Şartnamenin 53’üncü maddesinde ise, yetkili mercilerden alınmış ve ihale tarihi itibarıyla geçerliliği olan TS 13075 – İşyerleri- Gıda Maddeleri Taşıma Hizmetleri, TS13027- Gıda Üretim ve Satış Yerlerinde Hijyen ve Sanitasyon İçin Genel Kurallar, TS6914- İşyerleri Gıda Maddeleri İmal Eden, Hazırlayan, Depolayan ve Satan Yerler İçin Genel Kurallar, TS 8985 İşyerleri Yemek Fabrikaları ve Toplu Yemek Mutfakları için kurallar ile TSE Covid-19 Güvenli Üretim Belgesinin isteklilerin teklifleriyle birlikte sunulacağı hükmü düzenlenerek ihaleye katılımın kısıtlandığı, rekabetin engellendiği ve Kamu İhale Genel Tebliğinin 75’inci maddesine aykırı düzenleme yapıldığı, istekli firmaların ihale dokümanında 4734 sayılı Kanundaki temel ilkelere aykırılık teşkil edecek şekilde düzenleme yapılmasıyla ilgili şikayet başvurusunda bulunduğu ancak bu şikayetlerinin reddedildiği,
2023/665049 ihale kayıt numaralı üniversite personeli ve öğrencilerine üç kap yemek alımı hizmetinin Teknik Şartnamesi 7’nci maddesinde isteklilerden Gayri Sıhhi Müessese Ruhsatı, TS 8985 Belgesi ve günlük en az 1000 öğün üretimi kapsayacak kapasite raporunun istendiği, Şartnamenin 52’nci maddesinde ise, yetkili mercilerden alınmış ve ihale tarihi itibarıyla geçerliliği olan TS 13075 – İşyerleri- Gıda Maddeleri Taşıma Hizmetleri, TS13027- Gıda Üretim ve Satış Yerlerinde Hijyen ve Sanitasyon İçin Genel Kurallar, TS 13811 Hijyen ve Sanitasyon Yönetimi Sistemleri, TS6914-İşyerleri Gıda Maddeleri İmal Eden, Hazırlayan, Depolayan ve Satan Yerler İçin Genel Kurallar, TS 8985 İşyerleri Yemek Fabrikaları ve Toplu Yemek Mutfakları için kurallar adlı belgelerin isteklilerin teklifleriyle birlikte sunulacağı hükmü düzenlenerek ihaleye katılımın kısıtlandığı, rekabetin engellendiği ve Kamu İhale Genel Tebliğinin 75’inci maddesine aykırı düzenleme yapıldığı,
Hususları tespit edilmiştir.
Kamu İdaresi tarafından bulguda yer alan tespite katılınmış, bundan sonra ihale süreçlerinde Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkelerine uygun olmayan düzenleme yapılmayacağı belirtilerek gereken özenin gösterileceği ifade edilmiştir.
Bu itibarla, ihale dokümanında uygun şartlarda hizmetin temini ve kaynakların verimli kullanabilmesi için ihale dokümanında fırsat eşitliğini bozacak, rekabeti azaltıp fiyatın yükselmesine sebep olacak kısıtlamalara yer verilmemesi gerekmektedir.
İhale dokümanında teklif fiyatı etkileyen belirsiz düzenlemeler yapılması ve iş kalemine dahil olmayan başka giderlerin düzenlenmesi
Üniversitece alımı gerçekleştirilen yemek hizmeti alım ihalesi ihale dokümanında isteklilerin teklif fiyatlarını etkileyebilecek belirsizliklere sebebiyet verecek düzenlemeler yapıldığı ve iş kalemine dahil olmayan başka giderlerin teknik şartnamede düzenlendiği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde idarelerin bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu,
Anılan Kanunun “Şartnameler” başlıklı 12’nci maddesinde, ihale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin her türlü özelliğini belirten idari ve teknik şartnamelerin idarelerce hazırlanacağı, ihale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin teknik kriterlerine ihale dokümanının bir parçası olan teknik şartnamelerde yer verileceği, belirlenecek teknik kriterlerin, verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olabileceği, rekabeti engelleyici hususları içermeyeceği ve bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlayacağı,
Hükümleri düzenlenmiştir.
tarih ve 31675 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin eki Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Tanımlar” başlıklı 2’nci maddesinde yaklaşık maliyetin, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce idarece her türlü fiyat araştırması yapılarak, Katma Değer Vergisi (KDV) hariç olmak üzere hesaplanan ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilen ihale konusu işin öngörülen bedelini ifade ettiği,
Mezkur Yönetmeliğin “yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinde idarelerin, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit etmeleri gerektiği,
Anılan Yönetmeliğin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinde ise, birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde; her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvelin hazırlanacağı, bu cetvelde her bir iş kaleminin adı, birimi, birim fiyatı ve bu fiyata dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurların gösterileceği, birim fiyata dahil olan maliyetlerin, iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenleneceği ve bu iş kalemine dahil olmayan başka giderlerin öngörülmeyeceği,
Düzenlemeleri bulunmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde, idarelerin rekabetin sağlanması, uygun şartlarda hizmetin temini ve kaynakların verimli kullanabilmesi için ihale dokümanında fırsat eşitliğini bozacak, saydamlığı ve isteklilerin fiyat teklifini olumsuz etkileyebilecek, rekabeti azaltıp fiyatın yükselmesine sebep olacak kısıtlamalara ve idari ve teknik şartnamede alım konusu işin haricindeki düzenlemelere yer vermemesi gerektiği, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit etmeleri gerektiği, birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde birim fiyata dahil olan maliyetlerin, iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenleneceği ve bu iş kalemine dahil olmayan başka giderlerin öngörülmeyeceği anlaşılmaktadır.
Yapılan denetimlerde;
Birim fiyat üzerinden teklif alınan 2022/31283 ihale kayıt numaralı Düzce Üniversitesi personel ve öğrenci dört kap yemek hizmeti alımına ait Birim Fiyat Teklif Cetvelinde iş kalemi olarak yalnızca öğrenci ve personel 4 kap yemek ve kumanya belirlenmesine ve yaklaşık maliyet bu iş kalemleri üzerinden tespit edilmesine rağmen söz konusu işin Teknik Şartnamenin 1’inci maddesinde, yüklenici tarafından ihale süresi içerisinde yer alan ara sınavlar ve dönem sonu sınavları süresince öğrencilere verilmek üzere toplam 15.000 kişilik ücretsiz ikram (çorba, çay, meyve, vb.), ile idare tarafından belirlenecek ihtiyaç sahibi 50 öğrenciye akademik takvim boyunca yüklenici tarafından yemek yardımı yapılacağı ve bu hizmetlerin yemek birim fiyatına dahil edileceğine yönelik düzenleme yapıldığı, alım konusu işin haricindeki düzenlemelere yer verilerek Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 9’uncu maddesine aykırı hareket edildiği,
Birim fiyat üzerinden teklif alınan 2022/31283 ihale kayıt numaralı Düzce Üniversitesi personel ve öğrenci dört kap yemek hizmeti alımına ait Birim Fiyat Teklif Cetvelinde iş kalemi olarak yalnızca öğrenci ve personel 4 kap yemek ve kumanya belirlenmesine ve yaklaşık maliyet bu iş kalemleri üzerinden tespit edilmesine rağmen söz konusu işin Teknik Şartnamenin 1’inci maddesinde, belirlenmiş net bir menü ve gramaj içerikleri açıklanmayarak yüklenici tarafından ihale süresi içerisinde yer alan ara sınavlar ve dönem sonu sınavları süresince öğrencilere verilmek üzere toplam 15.000 kişilik ücretsiz ikram (çorba, çay, meyve, vb.), ile idare tarafından belirlenecek ihtiyaç sahibi 50 öğrenciye akademik takvim boyunca yüklenici tarafından yemek yardımı yapılacağı düzenlemesi ile ihale dokümanında fırsat eşitliğini bozacak, saydamlığı ve isteklilerin fiyat teklifini olumsuz etkileyebilecek, rekabeti azaltıp fiyatın yükselmesine sebep olunacak uygulamaya sebebiyet verildiği, söz konusu uygulama istenilen işlere ait giderlerin istekliler tarafından sağlıklı bir şekilde hesaplanamamasına ve isteklilerin teklif fiyatını hesaplarken ciddi hatalar yapmasına ve bu sebeple teklif fiyatında yüksek teklifler vermek zorunda kalmasına ancak bu belirsizlikler hakkında idareden bilgi alabilecek isteklilerin ise tekliflerinde daha düşük fiyat vererek rekabetin engellenmesine sebebiyet verebileceği anlaşılmaktadır. Nitekim bu kapsamda yaklaşık maliyeti 11.545.280,00 TL olan hizmet işine en düşük fiyat teklifi olarak 15.490.800,00 TL veren isteklinin üzerine ihalenin bırakıldığı,
Birim fiyat üzerinden teklif alınan 2022/31283 ihale kayıt numaralı Düzce Üniversitesi personel ve öğrenci dört kap yemek hizmeti alımına ait Birim Fiyat Teklif Cetvelinde iş kalemi olarak kumanya belirlendiği, işe ait Teknik Şartnamenin 3 numaralı ekinde Kumanyanın evsafının tanımlandığı bu evsafa göre toplam beş adet kumanya menüsü ile gramajların belirlendiği ancak kumanya menüleri arasında ciddi maliyet farklılıkları olduğu görülmüş olup söz konusu kumanyalara ait teknik şartnamenin açıklamalarında, yüklenicinin İdarenin isteği doğrultusunda düzenlenecek sportif ve kültürel faaliyetlerde sunulmak üzere ihale süresi boyunca 2.000 adet olmak üzere belirlenen kumanya menülerinden birini İdarenin belirlediği saatlerde teslim etmek üzere hazırlayacağı hükmü düzenlenerek ihale dokümanında fırsat eşitliğini bozacak, saydamlığı ve isteklilerin fiyat teklifini olumsuz etkileyebilecek, rekabeti azaltıp fiyatın yükselmesine sebep olacak diğer bir kısıtlamaya daha sebebiyet verildiği, söz konusu hata, istenilen işlere ait giderlerin istekliler tarafından sağlıklı bir şekilde hesaplanamamasına ve isteklilerin teklif fiyatını hesaplarken ciddi hatalar yapmasına ve bu sebeple teklif fiyatında yüksek teklifler vermek zorunda kalmasına ancak bu belirsizlikler hakkında idareden bilgi alabilecek isteklilerin ise tekliflerinde daha düşük fiyat vererek rekabetin engellenmesine sebebiyet verebileceği,
Birim fiyat üzerinden teklif alınan 2023/665049 ihale kayıt numaralı Düzce Üniversitesi personel ve öğrenci üç kap yemek hizmeti alımına ait Birim Fiyat Teklif Cetvelinde iş kalemi olarak yalnızca öğrenci ve personel üç kap yemek ve kumanya belirlenmesine ve yaklaşık maliyet bu iş kalemleri üzerinden tespit edilmesine rağmen söz konusu işin Teknik Şartnamenin 1’inci maddesinde, idare tarafından belirlenecek ihtiyaç sahibi 25 öğrenciye akademik takvim boyunca yüklenici tarafından yemek yardımı yapılacağı ve bu hizmetin yemeğin birim fiyatına dahil edileceğine yönelik düzenleme yapıldığı, alım konusu işin haricindeki düzenlemelere yer verilerek Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 9’uncu maddesine aykırı hareket edildiği,
Birim fiyat üzerinden teklif alınan 2023/665049 ihale kayıt numaralı Düzce Üniversitesi personel ve öğrenci üç kap yemek hizmeti alımına ait Birim Fiyat Teklif Cetvelinde iş kalemi olarak yalnızca öğrenci ve personel üç kap yemek ve kumanya belirlendiği, işe ait Teknik Şartnamenin 3 numaralı ekinde Kumanyanın evsafının tanımlandığı bu evsafa göre toplam beş adet kumanya menüsü ile gramajların belirlendiği ancak kumanya menüleri arasında ciddi maliyet farklılıkları olduğu görülmüş olup söz konusu kumanyalara ait açıklamalarda, yüklenicinin İdarenin isteği doğrultusunda düzenlenecek sportif ve kültürel faaliyetlerde sunulmak üzere ihale süresi boyunca 5.000 adet olmak üzere belirlenen kumanya menülerinden birini İdarenin belirlediği saatlerde teslim etmek üzere hazırlayacağı hükmü düzenlenerek ihale dokümanında fırsat eşitliğini bozacak, saydamlığı ve isteklilerin fiyat teklifini olumsuz etkileyebilecek, rekabeti azaltıp fiyatın yükselmesine sebep olacak kısıtlamaya sebebiyet verildiği, söz konusu hata, istenilen işlere ait giderlerin istekliler tarafından sağlıklı bir şekilde hesaplanamamasına ve isteklilerin teklif fiyatını hesaplarken ciddi hatalar yapmasına ve bu sebeple teklif fiyatında yüksek teklifler vermek zorunda kalmasına ancak bu belirsizlikler hakkında idareden bilgi alabilecek isteklilerin ise tekliflerinde daha düşük fiyat vererek rekabetin engellenmesine sebebiyet verebileceği,
Hususları tespit edilmiştir.
Kamu İdaresi tarafından bulguda yer alan tespite katılınmış, bundan sonraki ihale süreçlerinde; ücretsiz ikram (çorba, çay, meyve, vb.) ve idare tarafından belirlenecek ihtiyaç sahibi öğrencilere akademik takvim boyunca yüklenici tarafından yapılacak yemek yardımı ifadelerinin kaldırılması, kumanya menülerinde ve gramajlarında maliyet farklılığı olmadan yaklaşık maliyet belirlenmesine ilişkin gerekli tedbirlerin alınacağı belirtilerek gereken özenin gösterileceği ifade edilmiştir.
Bu itibarla, ihale dokümanında uygun şartlarda hizmetin temini ve kaynakların verimli kullanabilmesi için ihale dokümanında fırsat eşitliğini bozacak, rekabeti azaltıp fiyatın yükselmesine sebep olacak kısıtlamalara yer verilmemesi gerekmektedir.