İhale Edilmemesi Gereken Sahaların Kurumca Maden Sahası Olarak İhaleye Konu Edilmesi ve Ek Mali Külfete Katlanılması (Sayıştay)

BULGU: İhale Edilmemesi Gereken Sahaların Kurumca Maden Sahası Olarak İhaleye Konu Edilmesi ve Ek Mali Külfete Katlanılması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Kurumun muhatap olduğu davalara konu hukuki ihtilafların dosya bazlı incelenmesi neticesinde, madencilik faaliyeti yapılması yasak olan alanlar ile ilgili ihaleler yapıldığı, ruhsatlandırılan bu alanlara dair ilerleyen zamanlarda ruhsat iptalleri gerçekleştiği, ruhsatları iptal edilen ilgililer tarafından Kurum aleyhine açılan davalar sonucunda ise Kurumun bütçesel anlamda önemli miktarlarda mali külfete katlandığı görülmüştür.
3213 sayılı Maden Kanunu’na göre (Md.30) herhangi bir sebeple hükümden düşmüş, terk edilmiş veya taksir edilmiş alanlar ile II. Grup (b) bendi ve IV. Grup madenler dışındaki yeni alanlar ihale yolu ile ruhsatlandırılır ve maden sahalarının ihalesinden elde edilen gelirler genel bütçeye gelir kaydedilir. Ülkemizdeki maden sahalarının ihale yoluyla ruhsatlandırılmasına dair yetki Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü’ndedir.
3213 sayılı Kanun’un 7’nci maddesinde, ilk müracaat veya ihale yoluyla yapılacak ruhsatlandırmalara konu alanlara ilişkin olarak iki türlü kısıtlamaya gidilebileceği, bunlardan birincisinin Maden Kanunu’ndan, ikincisinin ise diğer kanunlar ile getirilen kısıtlamalardan kaynaklanabileceği anlaşılmaktadır. Kanun’un 7’nci maddesinin birinci fıkrasında, ilk müracaat veya ihale yoluyla yapılacak ruhsatlandırmalarda müracaatın yapılacağı alanların, diğer kanunlar ile getirilen kısıtlamalar göz önüne alınarak Bakanlıkça ruhsat müracaatına kapatılabileceği, kısıtlama gerekçesi ortadan kalkan alanların ihale yoluyla aramalara açılacağı ve bu kanun dışında madencilik faaliyetleri ile ilgili olarak yapılacak her türlü kısıtlamanın ancak kanunla yapılabileceği belirtildikten sonra, maddenin diğer fıkralarında da madencilik faaliyetlerine ilişkin kısıtlamalara ve izin sistemlerine yer verilmiştir. Buna göre;
Kanun’un 7’nci maddesinin ikinci fıkrasında, “(Ek fıkra: 10/6/2010-5995/3 md.) Özel çevre koruma bölgeleri, milli parklar, yaban hayatı koruma ve geliştirme sahaları, muhafaza ormanları, 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı Kıyı Kanununa göre korunması gerekli alanlar, 1 inci derece askeri yasak bölgeler, 1/5000 ölçekli imar planı onaylanmış alanlar, 1 inci derece sit alanları ile madencilik amacı dışında tahsis edilen ve Genel Müdürlük tarafından uygun görüş verilen elektrik santralleri, organize sanayi bölgeleri, petrol, doğalgaz ve jeotermal boru hatları gibi yatırım alanlarına ait koordinatlar ilgili kurumlar tarafından Genel Müdürlüğe bildirilir.”,
Kanun’un 7’nci maddesinin dördüncü fıkrasında, “(Ek fıkra: 10/6/2010-5995/3 md.) Devlet ormanları içinde yapılacak maden arama ve işletme faaliyetleri ile bu faaliyetler için zorunlu ve ruhsat süresine bağlı olarak yapılan geçici tesislere 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu hükümlerine göre izin verilir.”,
Kanun’un 7’nci maddesinin beşinci fıkrasında, “(Ek fıkra: 10/6/2010-5995/3 md.) Yaban hayatı koruma ve geliştirme sahalarında maden arama ve işletme faaliyetleri ile bu faaliyetler için gerekli geçici tesislere çevresel etki değerlendirme raporunda belirlenen esaslar dahilinde izin verilir. Alınan izinler, temditler dahil ruhsat hukuku sonuna kadar devam eder.”,
Kanun’un 7’nci maddesinin altıncı fıkrasında, “(Ek fıkra: 10/6/2010-5995/3 md.) Uygulanan yöntem, teknoloji ve derinliğe bağlı olarak projesi Genel Müdürlükçe uygun bulunan yeraltı madencilik faaliyetlerinin tekabül ettiği yüzey alanı için herhangi bir izin alınmaz. Yeraltı madencilik faaliyetlerine bağlı olarak gerekli olan yerüstü tesisleri veya galeri ağzının isabet ettiği alan için gerekli izinlerin alınması zorunludur.”,
Kanun’un 7’nci maddesinin yedinci fıkrasında, “(Ek fıkra: 10/6/2010-5995/3 md.) Madencilik faaliyeti yapılan alanların, izne tabi alan olmaları halinde, ilgili olduğu kanun hükümlerine göre gerekli izinlerin alınması zorunludur. Ancak, Genel Müdürlükçe işletme ruhsatı verildikten sonra, işletme ruhsat alanının diğer kanunlara göre izne tabi alan haline gelmesi durumunda ilgili kanunların öngördüğü yükümlülüklerin yerine getirilmesi suretiyle kazanılmış haklar korunarak faaliyetler sürdürülür. Diğer kanunlara göre izne tabi alanlar, Genel Müdürlüğün görüşü alınarak belirlenir.”,
Kanun’un 7’nci maddesinin sekizinci fıkrasında, “(Ek fıkra: 10/6/2010-5995/3 md.) Kazanılmış haklar korunmak kaydıyla içme ve kullanma suyu rezervuarının maksimum su seviyesinden itibaren 1000-2000 metre mesafe genişliğindeki şeritte galeri usulü patlatma yapılmaması, alıcı ortama arıtma yapılmadan doğrudan su deşarj edilmemesi şartıyla çevre ve insan sağlığına zarar vermeyeceği bilimsel ve teknik olarak belirlenen maden arama ve işletme faaliyetleri ile altyapı tesislerine izin verilir. 2000 metreden sonraki koruma alanı içinde çevresel etki değerlendirmesi raporuna göre yapılması uygun bulunan maden istihracı ve her türlü tesis yapılabilir. Ancak faaliyet sırasında alıcı ortama yapılacak deşarjlarda ilgili yönetmelikte belirtilen limitlere uyulması zorunludur.”
Hükümleri çerçevesinde maden sahalarının ruhsatlandırma safhasıyla bu sahalarda icra edilecek faaliyetlere çeşitli kısıtlamalar ve izin sistemleri getirilmiştir.
Özetle Kanun’un 7’nci maddesinin ikinci fıkrasında, özel çevre koruma bölgeleri, milli parklar, yaban hayatı koruma ve geliştirme sahaları, muhafaza ormanları, 3621 sayılı Kıyı Kanunu’na göre korunması gerekli alanlar, 1. derece askeri yasak bölgeler, 1/5000 ölçekli imar planı onaylanmış alanlar, 1. derece sit alanları ile madencilik amacı dışında tahsis edilen ve Genel Müdürlük tarafından uygun görüş verilen elektrik santralleri, organize sanayi bölgeleri, petrol, doğalgaz ve jeotermal boru hatları gibi yatırım alanlarına ilişkin olarak izin sistemi getirilmiş, sekizinci fıkrasında ise, ikinci fıkrada sayılan alanlardan ayrı olarak içme ve kullanma suyu rezervuarının bulunduğu alanlara ilişkin olarak iki aşamalı bir alan tespiti yapılarak bu alanlardaki maden arama ve işletme faaliyetlerindeki kısıtlamalara yer verilmiştir. Buna göre Kanun’un 7’nci maddesinin sekizinci fıkrasıyla, içme ve kullanma suyu rezervuarının bulunduğu alanlarda, çevre ve insan sağlığına zarar vermeyeceği bilimsel ve teknik olarak belirlenen madencilik faaliyetlerinin, içme ve kullanma suyu rezervuarının maksimum su seviyesinden itibaren 1000-2000 metre mesafe genişliğindeki orta mesafeli koruma alanında yapılmasına şartlı olarak izin verileceği, 2000 metreden sonraki koruma alanı içinde ise çevresel etki değerlendirmesi raporuna göre yapılması uygun bulunan madencilik faaliyetlerinin yapılabileceği düzenlendiğinden, anılan fıkra kapsamında madencilik faaliyetine izin verilebilecek alanın, içme ve kullanma suyu rezervuarının maksimum su seviyesinden itibaren 1000 metreden sonra başlayacağı açık olup, içme ve kullanma suyu rezervuarının maksimum su seviyesinden itibaren 1000 metreye kadar olan kısmında ise madencilik faaliyetinin hiçbir şekilde yapılmayacağı anlaşılmaktadır.
Kanun’un 7’nci maddesinin gerekçesinde de, Kanunlarla getirilen kısıtlamalar sonucunda madencilik yapılması yasaklanan alanların Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü’nce tamamen madenciliğe kapatılabileceği belirtildikten sonra; içme ve kullanma suyu havzalarında ilgili Bakanlığın belirlediği kriterlere uyulmakla birlikte içme ve kullanma suyu rezervuarının maksimum su seviyesinden itibaren 1000-2000 metre mesafe genişliğindeki orta mesafeli koruma alanında yapılabilecek madencilik faaliyetlerine ilişkin olarak açıklamalara yer verildiği görülmektedir.
Mahkeme kararlarına ilişkin 2021 yılında Kurumca yapılmış olan ödemeler ile bu ödeme evrakları/ekleri üzerinden yapılan incelemelerde;
-İhale edilmemesi gereken sahaların buna rağmen madencilik faaliyetleri için ihale edildiği,
-İhale sonrasındaki süreçte ihale edilen alanlar ile ilgili diğer resmi kurum ve kuruluşlar veya mahkemelerce “ilgili alanda madencilik faaliyeti yapılamayacağı gerekçeli” iptal kararları/iş/işlem tesis edildiği,
-İptale ilişkin mahkeme kararlarının tamamında ihale edilmemesi gereken alanların ihale edilmesinde idarenin “ağır hizmet kusuru” bulunduğuna hükmedildiği,
-İhaleleri alan firmalarca resmi kurum ve kuruluşlar veya mahkemelerce iptale konu edilen hakları üzerine “madencilik faaliyeti yapma imkanı kalmadığı gerekçeli” ve ihale bedellerinin taraflarına iadesi amaçlı idareye başvurularının olduğu,
-İdareye başvuruların karşılıksız kalması üzerine konusu kalmayan ihalelerin bedellerinin iadesine ilişkin ilgili firmalarca dava açıldığı,
-İlgili firmaların bu kapsamdaki başvurularının (gerek mahkeme öncesinde gerekse mahkeme sonrasındaki süreçte) Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü’nce yazılı ve ivedi şekilde cevaplanmadığı, böyle durumlarda zımni red müessesesinin çalıştırılması sonucunda ise hukuki süreçlerin gereksiz yere zaman yönüyle uzatıldığı,
-İlgili firmaların başvurularının cevaplanması/cevaplanmaması sürecinde yaşanan bu gecikmeler ile uzayan bu hukuki sürecin sonunda mahkeme kararı ile iadesine hükmedilen ihale bedellerinin yanında idarece oldukça fazla tutarda faiz ve hukuki dosya masrafı ödenmek zorunda kalındığı,
-Bu şekilde katlanılan mali içerikli hukuki yaptırımların toplam tutarının kurumun bütçesinde önemli tutarlara ulaştığı ve giderek yönetilemez bir hal aldığı,
Tespit edilmiştir.
Çeşitli mahkemelerde ruhsat iptallerine konu edilen sahaların dava dosyalarında geçen gerekçeler ve alanların özellikleri incelendiğinde genel olarak;
– Ruhsata konu edilen alanın Tuz Gölü, gölün kış seviyesi, hassas A Zonu ve 1.Derece Doğal Sit Alanı sınırları içerisinde kalan yeni tuz üretim sahalarından olması,
– Arama ruhsatına konu edilen alanın içerisinde civar köyler tarafından kullanılan su kaynaklarının bulunması,
– Ruhsata konu edilen alanın Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin Aşılattırılmasına Dair Yönetmeliğin 23’üncü maddesi uyarınca, madencilik faaliyetinin yapılmasının yasak olduğu, diğer bir anlatımla izin alınması mümkün olmayan bir alan olması,
– İçme ve kullanma suyu rezervuarının maksimum su seviyesinden itibaren 1000 metre mesafe genişliğine kadar olan şeritte bulunan sahanın ruhsat müracaatlarına kapatılması gerekirken, bu alanların madencilik faaliyetlerine açılması,
Şeklinde gerekçeler bulunduğu görülmüştür.
Aşağıda Kurumun 2021 yılında sadece en büyük 6 dosyada ilgili firmalara ödemiş olduğu tutarlar ile bu tutarların toplam 2021 yılı kurum bütçesi içerisindeki oranı tablo halinde verilmiştir;
Tablo 4 : Dava Dosyaları Masraf İcmali Tablosu

Tabloda da görüleceği üzere sadece 6 dosyada ihale edilmemesi gereken alanların ihale edilmesi ve akabinde bu sahalara ilişkin ruhsat iptallerinin neticesinde tahsil edilen 31.891.000,00 TL ihale bedeli, 106.487.366,54 TL faiz ve hukuki dosya masrafı ile birlikte toplam 130.853.840,67 TL olarak iade edilmek zorunda kalınmıştır. Mahkeme kararlarında vurgulanan bu konudaki hizmet kusuru neticesinde katlanılan hukuki dosyası masraflarının 2021 yılı bütçesine oranı %26,36 ve toplam iade edilen tutarın 2021 yılı bütçesine oranı %32,39 olarak gerçekleşmiştir.
Kurum cevabında maden sahalarının, Maden Kanunun ilgili maddeleri kapsamında hukuki problemleri açısından incelendikten sonra ilgili Kurumlarla yapılan veri paylaşımları protokolü kapsamında anlık veriler alınarak ve Kurum Özel Alanlar ve Harita Dairesi Başkanlığı’ndan alınan bilgiler kapsamında değerlendirilmeleri yapıldığı, Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü (1/5000 ölçekli imar planı onaylanmış alanların verisi), Kültür ve Turizm Bakanlığı ile veri paylaşımı açısından görüşmelerin devam ettiği, maden sahalarının hukuki açıdan incelendikten sonra ve Coğrafi Bilgi Sistemi katman kontrollerinin akabinde ihale gruplarına dahil edildiği, ayrıca; 05.03.2021 tarihli Orman Genel Müdürlüğünün yazısına istinaden tohum meşçereleri, gen koruma alanları, muhafaza ormanları, orman içi dinlenme yerleri ve yanan orman alanlarında, bunlara ek olarak 3 kapalı verimli ormanları içerisinde kalan maden sahalarının (III. ve IV. Grup madenler hariç) ihale gruplarına dahil edilmediği, ilgili kurumlar tarafından Genel Müdürlüğe bildirilmiş olan veriler ve sisteme işlenen özel alanlar ile çakışma durumlarının kontrol edilmesi sonucunda olası bir çakışma durumu vuku bulduğunda bu sahalar ihale kapsamından çıkarıldığı ifade edilmiştir. Ancak yapılan denetimde bulgu konusu edilen alanlar başta olmak üzere ihale edilen alanlar ile ilgili incelemelerin eksik yapıldığı, özellikle ilgili dönemlerde kurumlar arası veri paylaşımı eksikliklerinin neticesinde madencilik faaliyeti yapılması yasak olan alanların ihalelere konu edilmesinin süreci bu noktaya getirdiği anlaşılmaktadır. Nitekim Kurumun muhatap olduğu mahkeme kararlarının detayları incelendiğinde de maden sahalarıyla ilgili kurumlar arası veri paylaşımının etkin ve güncel tutulması ihtiyacının hayati önemde olduğu görülmektedir.
Sonuç olarak idarenin, madencilik faaliyeti yapılması yasak olan alanlar ile ilgili ihale düzenlememesi ve bu alanların ruhsat müracaatlarına kapatılması gerekirken, söz konusu alanların madencilik faaliyetlerine açılması süreci ve devamında davalara konu edilmesi nedeniyle hukuk devleti ilkesi gereği tüm mali sorumluluğun idarede kalması ile sonuçlandığından kurum bütçesinde önemli bir yük haline dönüşen bu hatalı uygulamalardan bir an önce vazgeçilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.