BULGU: İhalelerde Yaklaşık Maliyetlerin Mevzuata Uygun Olarak ve Gerçekçi Bir Biçimde Hazırlanmaması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Yatırım İzleme Koordinasyon Başkanlığı – YİKOB
İhalelerde yaklaşık maliyetin belirlenmesi için yeterli ölçüde fiyat araştırması yapılmadığı; gerçek piyasa fiyatlarını yansıtmayan ve yaklaşık maliyetin hesaplanmasında hatalara sebep olabilecek fiyat bildirimlerinin dikkate alındığı ve yaklaşık maliyetlerin gerçekçi biçimde hazırlanmadığı tespit edilmiştir.
4374 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, yaklaşık maliyetin her türlü fiyat araştırması yapılarak belirleneceği ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterileceği ifade edilmiştir.
Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına ilişkin ayrıntılı düzenlemeler ise mal ve hizmet alımı ile yapım işleri için ayrı ayrı olmak üzere Kamu İhale Kurumu tarafından çıkarılan uygulama yönetmeliklerinde yer almaktadır. Söz konusu düzenlemelerde yaklaşık maliyetin tespit edilmesi hususunda idare kısıtlanmamış, kamu idarelerince belirlenen fiyatlardan, kamu idarelerince alımı yapılan benzer nitelikteki işlerden oluşan fiyatlardan, ilgili odalarca belirlenen fiyatlardan ve piyasadan yapılabilecek fiyat araştırmalarından yararlanılabileceği hüküm altına alınmıştır.
Kamu İhale Kanun’da yapılan düzenlemelerle, ihale sürecinin başından sonuna kadar idare tarafından yapılacak birçok işlem yaklaşık maliyetin tutarına bağlanmıştır. Anılan Kanun incelendiğinde, ihale yetkilisinin ihtiyacın ihale edilmesi kararı, ihale usulünün tespit edilmesi, ihalenin ilan süreleri, ödeneklerin kontrol edilmesi, istekliler tarafından verilen tekliflerden aşırı düşük fiyatlı olanların tespit edilmesi işlemlerinde yaklaşık maliyetin belirleyici bir unsur olduğu görülmektedir.
Yaklaşık maliyetin belirleyici olduğu önemli işlemlerden biri de isteklilerce verilen tekliflerin diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanların tespit edilmesidir. Bu işlem, Kamu İhale Genel Tebliği’nde yer alan düzenlemeler uyarınca matematiksel bir formül kullanılarak yapılmaktadır. Bu formülde yaklaşık maliyet, isteklilerce verilen teklifler ve belirlenmiş bir katsayı bulunmaktadır.
Formülün yapısı gereği yaklaşık maliyetin tutarı ile sınır değer arasında doğru bir orantı bulunmakta, yaklaşık maliyet arttıkça sınır değerde artmaktadır. Hal böyleyken, yaklaşık maliyetin gerçekçi olmayan bir biçimde, piyasa rayiçlerinden yüksek belirlendiği durumlarda sınır değerde aynı şekilde gerçeği yansıtmayan bir tutar olarak karşımıza çıkacaktır. Zira sınır değerin olması gerekenden yüksek olması, piyasa rayiçlerinde olan bir teklifin aşırı düşük teklif olarak değerlendirilerek reddedilmesi; dolayısıyla alımın veya işin piyasa fiyatlarının üzerinde gerçekleşmesi gibi riskleri beraberinde getirecektir.
Bu itibarla, yaklaşık maliyetin gerçekçi belirlenmediği durumlarda, ihale sürecinin yanlış yürütülmesi ve sonuçlandırılması riski ile birlikte kamu kaynaklarını etkili, ekonomik ve verimli kullanması noktasında da zafiyetler oluşabilecektir. Bu riskler ise ancak, yaklaşık maliyet belirleme sürecinin dikkatli ve özenli bir biçimde yürütülmesi, bu noktada yasal düzenlemelerin öngördüğü yöntemlerden yararlanılarak gerçekçi bir maliyet analizinin yapılması ile bertaraf edilebilecektir.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8 inci maddesinde,
Yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde;
Kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatlar,
İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatlar,
İlgili odalarca belirlenmiş fiyatlar,
ç) … fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar,
Esas alınır.
İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.
. İstenen özellikleri taşımayan veya gerçek piyasa rayiçlerini yansıtmadığı düşünülen fiyat bildirimleri . değerlendirmeye alınmaz .
Özelliği bulunan hizmet alımlarında; önceki yıllarda bitirilmiş benzer nitelikteki işlerde oluşan fiyatların piyasa fiyatları ile karşılaştırılması suretiyle bulunan fiyatlar veya benzer nitelikteki hizmetlerde uzmanlık ve deneyimini kanıtlamış kamu ve özel sektör kuruluşları ile gerçek kişilerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar kullanılabilir. .” hükümleri yer almakta olup, benzeri hükümler Mal Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği ile Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nde de bulunmaktadır.
Bu hükümlere göre, yaklaşık maliyetin hesaplanmasında; gerçek piyasa fiyatlarını yansıtmayan ve yaklaşık maliyetin hesaplanmasında hatalara sebep olabilecek fiyat bildirimlerinin değerlendirmeye alınmaması gerekmektedir.
İdareler alımın niteliğini ve piyasa koşullarını göz önünde bulundurmak suretiyle, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentleri çerçevesinde elde edilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamının kullanılmak suretiyle yaklaşık maliyeti hesaplayabilir. Ancak burada önemli olan yaklaşık maliyetin gerçekçi bir biçimde belirlenmesi suretiyle, piyasa rayiçlerini yansıtmasının sağlanmasıdır.
Yapım işleri yaklaşık maliyet hesabında, piyasa fiyat araştırmasının mevzuata uygun yapılmaması ve özel pozlara ilişkin fiyat analizlerinde ticaret odası onayı olmayan proforma faturaların kullanılması sonucunda, yaklaşık maliyet gerçek piyasa rayiçlerine uygun olmamaktadır.
Örneğin; Erzurum Fetih Camii Restorasyon Yapım İşinde, 9 adet özel pozlara ilişkin birim fiyat analizlerinde ticaret odası onayı alınmayan proforma faturalar (çoğunlukla 2 adet proforma fatura) esas alınmıştır. Özel-İnş.09 Tabela: 1.Proforma: 8.130 TL 2.Proforma: 6.500 TL 3.Proforma: 37.072 TL (Aşırı Yüksek) olup, esas alınan rayiç ise, 17.234 TL. dır. Aşırı Yüksek proforma fatura dikkate alınmamış olsaydı rayiç, 7.315 TL olacaktı.
Kamu İdaresinin cevabında, “… Ancak yukarıda belirtildiği gibi söz konusu Özel İnş.- 09 Tabela pozunda (3 fiyat alınmış olup 3. Proformanın 37.072 TL olması) pozun gerçek bedelinin tespitinde firmalar arasında fiyat farklarının işin yapım şartlarının her iki tarafa doğru (düşük veya yüksek fiyat) anlaşılamamış olabileceği ve söz konusu fiyat tespitlerinin yaklaşık maliyet oluşumuna yönelik olmasından, direkt ödeme evrakı olmamasından dolayı kullanılmıştır.” denilerek yaklaşık maliyetin önemli olmadığı, yaklaşık maliyet hesabında her türlü fiyat teklifinin ortalamaya dahil edilebileceği değerlendirmesi yapılmıştır. Oysa yaklaşık maliyetin yüksek hesaplanmasıyla dolaylı olarak kamu zararına neden olunabilir.
Zira yaklaşık maliyetin yüksek hesaplanmasıyla piyasa rayiçlerine uygun olan ekonomik teklifin sınır değerin altında kaldığı gerekçesiyle açıklama istenilmeksizin reddedilmesi halinde kamu zararına neden olunmuş olacaktır. Kamu zararının miktarı ise, ihaleyi kazanan teklif ile reddedilen teklif arasındaki fark kadardır.
Erzurum Şehir Hastanesi kapsamındaki yapım işine ilişkin yaklaşık maliyet gerçek piyasa rayiçlerine göre yüksek hesaplanmış olup, ihale dokümanındaki belirsizlikler nedeniyle istekliler tekliflerini yüksek tutmuştur. Bunun sonucunda ihaleye ilişkin sınır değer de yüksek hesaplanmıştır. Bu nedenlerle ihalede sınır değerin altında kalan teklif reddedilmiştir. Ancak yaklaşık maliyet mevzuata uygun hesaplanmış ve ihale dokümanı mevzuata uygun olarak hazırlanmış olsaydı, ekonomik teklif sınır değerin altında kalmamış olacaktı. (Yaklaşık Maliyet: 150.257.158,51 TL, Sınır Değer: 116.656.387,67 TL, Sözleşme Bedeli: 143.000.000,00 TL)
Sonuç olarak mal ve hizmet alımı ile yapım işi ihalelerinde yaklaşık maliyetin belirlenmesi için yeterli ölçüde fiyat araştırması yapılması; gerçek piyasa fiyatlarını yansıtmayan ve yaklaşık maliyetin hesaplanmasında hatalara sebep olabilecek fiyat bildirimlerinin dikkate alınmaması gerekmektedir.