İki İl Müdürlüğü Tarafından Engelli Evde Bakıma Destek Yardımı Ödemeleri İçin Özel Sermayeli Bir Banka ile Sözleşmeler İmzalanması ve Bu Sözleşmeler Kapsamında İl Müdürlüklerine Promosyon Ödemesi Yapılması (Sayıştay)

BULGU: İki İl Müdürlüğü Tarafından Engelli Evde Bakıma Destek Yardımı Ödemeleri İçin Özel Sermayeli Bir Banka ile Sözleşmeler İmzalanması ve Bu Sözleşmeler Kapsamında İl Müdürlüklerine Promosyon Ödemesi Yapılması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Kayseri ve Bartın Aile ve Sosyal Hizmetler İl Müdürlüklerinde engelli evde bakım ödemelerinin ilgili hak sahiplerine aktarılması amacıyla özel bir banka ile yapılan sözleşme ile promosyon hesabı açılmış, açılmış olan bu hesaptan il müdürlüklerince çeşitli harcamalar yapılmıştır.
07.05.2012 tarih ve 28285 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan mülga Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği’nin;
“Uygulama ve kullanılacak araçlar” başlıklı 5’inci maddesinde;
“ (1) Hazine Müsteşarlığı dışında kalan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri;
a) Kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan her türlü mali kaynaklarını TCMB veya muhabiri olan bankada açılacak TL cinsi vadesiz hesaplarda tutmakla yükümlüdür.
(…)
(3) İkinci maddenin birinci fıkrası (a) bendi dışındaki kurumlar kendi bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan her türlü mali kaynaklarını TCMB, T.C. Ziraat Bankası A.Ş., T. Halk Bankası A.Ş. veya T. Vakıflar Bankası A.O’nda açtıracakları hesaplarda aşağıdaki araçları kullanarak değerlendirmekle yükümlüdür.
a) TL cinsi vadesiz mevduat,
TL cinsi vadeli mevduat,
İhale, doğrudan satış, ihale öncesi rekabetçi olmayan teklif ya da ikincil piyasadan doğrudan ya da ters repo yoluyla temin etmek suretiyle DİBS,
ç) Gerekli görülmesi halinde ve ihtiyaçları ölçüsünde döviz cinsi ödemeleri için vadeli veya vadesiz döviz hesabı.”
“Diğer menfaatler” başlıklı 7’nci maddesinde;
“ Kurumlar mali kaynaklarının değerlendirilmesinde faiz veya kâr payı dışında ayni ya da nakdi herhangi bir menfaat temin edemez.”;
“Sorumluluk” başlıklı 9’uncu maddesinde;
“Bu Tebliğ kapsamında yer alan kurum yetkilileri ve muhasebe yetkilileri bu Tebliğ hükümlerini yerine getirmekle yükümlü olup Tebliğ hükümlerine aykırılık sebebi ile ortaya çıkabilecek zararlardan şahsen ve müteselsilen sorumludur.”;
“Yaptırım” başlıklı 10’uncu maddesinde;
“Kamu kaynaklarının bu Tebliğ hükümlerine aykırı şekilde değerlendirilmesinden elde edildiği tespit edilen nemalar genel bütçeye gelir kaydedilir.” denilmektedir.
Yukarıda belirtilen Genel Tebliğ’den sonra 2013, 2015, 2016 yıllarında yürürlüğe konulan diğer genel tebliğler ve 2019 yılında yürürlüğe konulan Kamu Haznedarlığı Yönetmeliği’nde de esas itibarıyla aynı hususlar tekrar edilmiştir. Konuyla ilgili cari mevzuat olan Kamu Haznedarlığı Yönetmeliği’nde daha önceki düzenlemelerden farklı olarak, kamu mali kaynaklarının değerlendirilmesinde faiz veya kâr payı dışında ayni ya da nakdî herhangi bir menfaat talebinde bulunan kurumların, bankalar tarafından ilgili denetim kurumlarına ve/veya birimlerine iletilmek üzere Hazine ve Maliye Bakanlığına bildirilmesi hususu düzenlenmiş ve böylece ilgili bankalara da sorumluluk yüklenmiştir.
Engelli Evde Bakıma Destek Yardımı Ödemeleri Kapsamında Sözleşme İmzalanarak Promosyon Geliri Elde Edilmesi
Kayseri ve Bartın il müdürlükleri tarafından engelli evde bakıma destek yardımı ödemelerinin yapılması amacıyla özel sermayeli banka şubeleri ile sözleşmeler imzalanmış ve sözleşme hükümlerine göre ilgili banka şubelerine aktarılan engelli evde bakıma destek yardımı ödemelerinin söz konusu hesaplarda belirli sürelerde bekletilmesi karşılığında promosyon ödemeleri, banka şubeleri tarafından il müdürlüklerine ait banka hesaplarına aktarılmıştır. Bu kapsamda; Kayseri İl Müdürlüğüne 2012 yılından 2021 yılına kadar toplam 1.788.876,78 TL tutarında, Bartın İl Müdürlüğüne ise 2018 yılından 2020 yılına kadar toplam 390.000,00 TL tutarında promosyon ödemesi yapılmıştır.
Yukarıda belirtilen genel tebliğler ve Yönetmelik kapsamındaki kurumların, mali kaynaklarının değerlendirilmesinde faiz veya kâr payı dışında ayni ya da nakdî başkaca bir menfaat temin edemeyeceği açıkça hüküm altına alındığından söz konusu il müdürlüklerinin promosyon ödemesi adı altında bir menfaat elde etmesi mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
Bu doğrultuda; süreç içerisinde (Mülga) Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı tarafından (Mülga) Kayseri Aile ve Sosyal Politikalar İl Müdürlüğüne gönderilen 15.03.2012 tarihli görüş yazısında; “(…) Bankalardan alınacak promosyonlarla ilgili olarak Kamu Haznedarlığı Genel Tebliğine göre (2004/1) “genel ve katma bütçeli … kuruluşlar nakitlerini Merkez Bankası, Ziraat Bankası, Halk Bankası veya Vakıflar Bankasında açtıracakları hesaplarda toplayacaklardır. söz konusu kuruluşlar ödemelerini aksatmamak kaydıyla atıl durumda bulunan paralarını anılan bankalarda açtıracakları vadeli hesaplarda değerlendireceklerdir. Ancak söz konusu paraların vadeli hesapta tutulmasından dolayı ödemelerin aksatılması durumunda ilgili kuruluşların yetkilileri sorumlu olacaktır.” hükmü yer almaktadır. Bu düzenlemelere göre; A. Kamu nakitlerinin öncelikle vadesiz hesaplarda tutulacağı, atıl durumda bulunan paralar varsa bunların vadeli hesaplarda değerlendirilebileceği ve bunların bütçeye gelir kaydedilmesi gerektiği tartışmasızdır. B. Bunların yapılabilmesinin en önemli şartı ise ödemelerin aksatılmamasıdır. Aksatılma halinde yetkililerin sorumluluğu söz konusudur. Uygulamada özellikle fon kaynaklı nakitler, bankalarda vadesiz olarak belirli bir süre tutulmakta, bankalardan promosyon adı altında bir takım menfaatler elde edilmektedir. Bu husus mali mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.(.)” denilmiştir.
Söz konusu görüş yazısında; promosyon geliri elde etmenin mali mevzuata aykırılık teşkil ettiği belirtilmesine rağmen Kayseri İl Müdürlüğü tarafından ilerleyen süreçte promosyon geliri elde edilmeye devam edilmiştir. Promosyon ödemesi adı altında yukarıda belirtilen tebliğlere ve Yönetmelik hükümlerine aykırı şekilde elde edilen bu menfaatin tamamının genel bütçeye gelir kaydedilmesi gerekmekte iken bu işlemin yapılmadığı tespit edilmiştir.
Yapılan incelemede; Bartın İl Müdürlüğünde promosyon hesabında bulunan tutarın tamamının çeşitli harcamalarda kullanıldığı, Kayseri İl Müdürlüğünde ise promosyon hesabına 2012 yılından itibaren toplam 1.788.876,78 TL aktarıldığı, bu tutarın 1.142.878,39 TL’sinin çeşitli harcamalarda kullanıldığı, geri kalan 645.998,39 TL’sinin ise Strateji Geliştirme Başkanlığının 16.12.2021 tarihli yazısına istinaden 21.12.2021 tarihinde genel bütçeye gelir kaydedildiği görülmüştür.
b) Engelli Evde Bakıma Destek Yardımı Ödeneğinin Sözleşmede Belirlenen Süreden Daha Uzun Sürelerde Hesaplarda Bekletilmesi
İl müdürlükleri ile banka şubeleri arasında yapılan sözleşmelere göre engelli evde bakım ödemelerinin banka hesaplarında, yıllar itibariyle değişmek üzere, Kayseri’de 2 ya da 3 iş günü, Bartın’da ise 1 ya da 5 iş günü bekletilmesi ve akabinde ilgili hak sahiplerine ödenmesi kararlaştırılmıştır. Ancak yapılan incelemede, söz konusu ödemelerin, sözleşmelerde belirlenen sürelere ek olarak, bazı aylarda gecikme olmasa da, çoğunlukla sistematik bir şekilde 11 güne varan sürelerde banka hesabında bekletildiği görülmüştür.
Bu süreçte, Kayseri İl Müdürlüğü tarafından, 2020 yılı içerisinde, bankanın ödemeleri sözleşmelerde belirlenen sürelerde hak sahiplerine aktarmamasından bahisle ilgili banka şubesine uyarı mahiyetinde yazı yazılmış ancak devam eden aylarda benzer gecikmelerin devam ettiği, İl Müdürlüğü tarafından gecikmelerin ortadan kaldırılmasına yönelik başkaca bir işlem yapılmadığı tespit edilmiştir.
Uygulamada banka şubeleri, engelli evde bakım ödemelerinin ilgili hesapta bekletilmesi karşılığında, söz konusu ödenek tutarını değerlendirmek suretiyle bir menfaat elde etmekte, elde ettiği menfaatin bir kısmını da promosyon ödemesi adı altında il müdürlüklerine aktarmaktadır. Ancak, banka şubelerinin sözleşmede belirlenen süreleri dikkate almayarak söz konusu tutarları daha uzun süre hesaplarda bekletmesi karşılığında sözleşmede öngörülenden daha fazla menfaat elde etmiş olma ihtimali bulunmaktadır. Diğer taraftan, sözleşmede öngörülen sürelerin üzerinde ilgili tutarların banka şubeleri tarafından bekletilmesi sonucunda hak sahibi kişilere söz konusu ödemeler gecikmeli olarak yapılmış ve böylece hak sahiplerinin mağduriyetine sebebiyet verilmiştir.
İlgili banka şubelerinin sözleşmede belirlenen süreleri aşacak şekilde hesapta beklettiği kamu kaynağı niteliğindeki tutarlardan ilave menfaat elde etmiş olma ihtimali ve hak sahibi kişilerin ödemeleri gecikmeli olarak almaları dolayısıyla mağduriyete sebebiyet verilmesi hususları dikkate alındığında il müdürlüklerince bu konunun takip edilmesi önem kazanmaktadır.
Sonuç itibariyle, söz konusu il müdürlükleri tarafından banka hesabında bekletilen tutarların sözleşmede belirlenen süreler içerisinde ilgili hak sahiplerine aktarılıp aktarılmadığının etkin bir şekilde takip edilmediği ve söz konusu gecikmelerin önlenmesine yönelik herhangi bir kontrol mekanizmasının kurulmadığı görülmüştür.
Promosyon Hesaplarından Yapılan Harcamaların Mevzuata Aykırı Olması ve Muhasebe Kayıtlarına Alınmaması
Kamu kaynağı niteliğinde olan promosyon hesaplarına ilgili banka şubeleri tarafından aktarılan tutarlar ile bu hesaptan yapılan harcamalar muhasebe kayıtlarına alınmamış ve harcamalar yapılırken çeşitli mevzuat düzenlemelerine aykırı hareket edilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinin (g) bendinde kamu kaynakları,
“Borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar dahil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerleri (…) ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.
İlgili banka tarafından promosyon ödemesi adı altında banka hesaplarına aktarılan tutarlar, engelli evde bakıma destek yardımı ödemelerinin ilgili banka hesabında bekletilmesi karşılığında il müdürlüklerine sağlanan bir menfaat niteliğindedir. Bu çerçevede; hak sahiplerine ödenmek üzere ilgili banka hesabına genel bütçe kaynakları ile gönderilen tutarlar kamu kaynağı niteliğinde olduğundan, bu kaynağın ilgili banka hesabında bekletilmesi karşılığında il müdürlüklerine yapılan promosyon ödemeleri de asıl kamu kaynağından doğan fer’i nitelikteki bir kamu kaynağıdır. Bu itibarla, ilgili mevzuata göre kamu kaynağının tabi olduğu düzenlemeler, söz konusu promosyon ödemelerinden yapılan harcamalar için de geçerlidir.
5018 sayılı Kanun’un “Hazine birliği” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetimi Hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütülür.”;
Aynı Kanun’un “Kamu Kaynağının Kullanılmasının Genel Esasları” başlıklı Üçüncü Bölümünün “Malî saydamlık” başlıklı 7’nci maddesinde;
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirilir.” denilmekte ve bu amaçla;
“(…)
Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması,” zorunlu tutulmaktadır.
Ayrıca; aynı Kanun’un “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde ise;
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” denilmektedir.
Kamu haznedarlığı genel tebliğleri ve Kamu Haznedarlığı Yönetmeliği hükümlerinde; idarelerin mali kaynaklarının değerlendirilmesinde faiz veya kâr payı dışında ayni ya da nakdî başkaca bir menfaat temin edemeyeceği ve kamu kaynaklarının söz konusu tebliğ hükümlerine aykırı şekilde değerlendirilmesinden elde edildiği tespit edilen nemaların ise genel bütçeye gelir kaydedileceği hüküm altına alındığından İl Müdürlüklerine yapılan promosyon ödemelerinin tamamının genel bütçeye gelir kaydedilmesi gerekmekteydi. Bu çerçevede, kamu kaynağı niteliğinde olan ve genel bütçeye gelir kaydedilmesi gereken promosyon gelirlerinden yapılan harcamaların da mali saydamlık ve hesap verebilirlik esaslarına uygun olarak yürütülmesi zorunludur.
Bu çerçevede, Kayseri İl Müdürlüğü’nde yapılan incelemede;
– Promosyon gelirinin esas itibariyle İl Müdürlüğü ve bağlı kuruluşların ihtiyaçlarında kullanıldığı; bu ihtiyaçların kapsamı içerisinde hizmet binalarının bakım ve onarımının, tefriş harcamalarının ve çeşitli demirbaş ve malzeme alımlarının bulunduğu;
– İl Müdürlüğünce ya da derneklerce yürütülen çeşitli organizasyonlara ilişkin konaklama, ulaşım, yemek bedelleri ile diğer harcamaların promosyon hesabından yapıldığı;
– İl Müdürlüğü personelinin çeşitli resmi seyahatlerindeki ulaşım, konaklama ve diğer harcamaların 6245 sayılı Harcırah Kanunu ve ilgili Bütçe Kanunu ile eklerindeki sınırlara uyulmaksızın promosyon gelirlerinden karşılandığı;
– İl Müdürlüğü bünyesindeki taşıtlara düzenlenen trafik cezaları ile bir takım idari
para cezalarının promosyon hesabından ödendiği;
– Bazı mal ve hizmet alımlarında yapılan ödemelerden damga vergisinin kesilmediği;
– Bazı alımlarda ve ön ödemelerin kapatılması işlemlerinde Merkezî Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nde açıkça belirtilen bazı belgelerin bulunmadığı tespit edilmiştir.
Bartın İl Müdürlüğünde yapılan incelemede ise;
– İl Müdürlüğü tarafından, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62’nci maddesinin
(ı) bendinde yapılan düzenleme dikkate alınmaksızın, doğrudan temin yöntemiyle bağlı kuruluşlarına ait yapım, bakım ve onarım işlerinin yaptırıldığı ve bu harcamaların kayıt altına alınmadığı;
– 2019 yılı içerisinde idari para cezası ödemesi yapıldığı tespit edilmiştir.
Yukarıdaki örnek mahiyetinde belirtilen tespitler göstermektedir ki söz konusu il müdürlükleri, kamu mali yönetiminin temel ilkelerine ve bütçe disiplinine uymaksızın promosyon gelirlerinden harcama yapmış ve harcamalara ilişkin ilgili mevzuatla belirlenmiş süreç ve belge kontrolü prosedürlerini işletmemek suretiyle bir harcama alanı oluşturmuştur.
Bakanlık cevabında, bahse konu hesapların kapatılmasına ilişkin iş ve işlemlerin devam ettiği ifade edilmişse de bulgu konusu hususlarda sorumluluğu bulunan personele yönelik işlem yapıldığına ilişkin herhangi bir bilgi verilmemiştir.
Sonuç itibariyle; İl Müdürlükleri ile bağlı kuruluşların Kamu Haznedarlığı Yönetmeliği’ne aykırı hareket etmesini önleyici tedbirlerin alınması ve sorumluluğu bulunan personel hakkında işlem tesis edilmesi gerekmektedir.