|
ÖZET: İkrazen özel tertip Devlet İç Borçlanma Senetleri (DİBS) ile ilgili düzenlemelerin 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetimi Hakkında Kanun’da yer almaması, borçlanma mevzuatında karmaşıklığa yol açmıştır. Bu kanunda, ikrazen ihraç edilen DİBS’lerin tanımı bulunmamakla birlikte, ihraç şartlarına dair bazı düzenlemelere yer verilmiştir. Örneğin, bu senetlerin net borçlanma limit hesaplamasında dikkate alınmayacağı ve her yıl bütçe kanunlarıyla belirlenen limitlerin geçerli olacağı belirtilmiştir. Ayrıca, bu senetlerin ihraç edilmesi durumunda, vade ve faiz gibi şartların Bakan tarafından belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Önceki yıllarda ihraç edilen DİBS’ler için yapılan düzenlemeler, Bakanlığa bu senetlerin kullanımı için yetki vermiştir. Ancak, 2021 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda, ikrazen ihraç edilecek DİBS’lere ilişkin limit belirlenmesi ve dağılımına dair genel bir düzenleme yapılması, bu durumun karmaşasını artırmıştır. Bütçe yasalarının, diğer kanunlardan farklı olarak, yıllık olarak düzenlenmesi ve süreli olması, senetlerin kullanımında yetki sorunlarına yol açabilir. Dolayısıyla, 4749 sayılı Kanun’da bu konuların net bir şekilde düzenlenmesi, mali disiplinin sağlanması ve etkin borç yönetiminin temin edilmesi açısından önem arz etmektedir. |
BULGU: İkrazen Özel Tertip Devlet İç Borçlanma Senet (DİBS) İhraçlarına Yetki Veren Düzenlemenin İlgili Borçlanma Mevzuatında Yer Almaması
2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri
İkrazen özel tertip Devlet iç borçlanma senedi (DİBS) ihracına ilişkin düzenlemelerin 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’da yer almaması sebebiyle borçlanmaya ilişkin mali mevzuatta dağınıklığa sebep olunduğu görülmüştür.
4749 sayılı Kanun’da, ikrazen ihraç olunan özel tertip DİBS’lere ilişkin bir tanımlama yapılmamış olmakla birlikte, bu senetlerin ihraç şartlarına ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.
Bu kapsamda anılan Kanun’un 5’inci ve 6’ıncı maddelerinde;
– Çeşitli kanunlara dayanılarak ikrazen ihraç olunan bu senetlerin net borçlanma limit hesaplamasında dikkate alınmayacağı,
– Mali yıl içerisinde ikrazen ihraç edilecek özel tertip DİBS’lere ilişkin limitin her yıl bütçe kanunlarıyla belirleneceği,
– İkrazen ihraç edilen özel tertip DİBS için karşılığı yeterli ödenek şartı aranmayacağı,
– Bu senetlerin ihraç edilmesi durumunda düzenlenecek ikraz anlaşmasının vade, faiz ve diğer şartlarının Bakan tarafından belirleneceği
hüküm altına alınmıştır.
Anılan Kanun’da “çeşitli kanunlarına dayanılarak çıkarılan” ifadesine yer verilmek suretiyle lehine senet ihracı yapılabilecek kuruluşun ve borçlanma tutarının yasa ile belirlenmesi gerekliliğine atıf yapılmıştır. Bu şartlar oluştuktan sonra yapılacak olan ikraz anlaşmasının vade, faiz gibi diğer unsurlarını belirleme konusunda da Bakan yetkili kılınmıştır.
İhracı için ödenek şartının aranmadığı ve net borçlanma limitine dâhil olmayan söz konusu borçlanma aracına ilişkin düzenlemelerin 4749 sayılı Kanun’da yapılması; mali disiplinin bozulması ve borç yönetiminin etkinliğinin zedelenmesi gibi riskleri bertaraf edeceği gibi, anılan Kanun’un genel gerekçesinde ortaya konulan; dağınık olan mali mevzuatın tek bir çatı altında toplanması, bu alandaki görev ve sorumlulukların açık ve tereddüte mahal vermeyecek şeklide ortaya konulması ve mevzuat anlamında yeknesaklığın sağlanması şeklindeki amacın gerçekleşmesine de hizmet edecektir.
2019 yılı öncesinde ihraç edilen ikrazen özel tertip DİBS’ler için sair Kanunlarla düzenleme yapılarak Bakanlığa bu senetlerin kullanımı için yetki verilmiş ve bu hükümler Bakanlığın asıl faaliyet alanını belirleyen özel bir düzenleme niteliğinde olan 4749 sayılı Kanun’a geçici madde olarak işlenmiştir.
Ancak yapılan incelemelerde; 7258 sayılı 2021 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun 12’nci maddesinde, ikrazen ihraç edilecek özel tertip DİBS’lere ilişkin limit belirlenmesinin yanı sıra borçlanma senetlerinin kamu sermayeli bankalar ile kamu kurum ve kuruluşları arasındaki dağılımına ilişkin Bakana yetki tanıyan genel bir düzenlemeye de yer verildiği görülmüştür.
Bütçe hem kabul edilme biçimi hem de süreli olması sebebiyle diğer kanunlardan farklı olup Anayasa Mahkemesinin bu konuda aldığı istikrarlı kararlarda da bu husus vurgulanarak kanun konusu olacak yeni bir kuralın düzenlenme alanının bütçe yasası yerine bu alanda yapılacak olan diğer yasalar olduğu ifade edilmiştir.
Bununla beraber, vade koşullarına bağlı olarak yıllara sâri mahiyette olan senet ihracının yıllık düzenlemeleri içeren bütçe kanununda yer almasının bütçe yılının bitimiyle beraber bu senetlerin kullanımına ilişkin yetki sorunu doğurabileceği düşünülmektedir. 2022 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda da aynı hükme yer verilmesi ve buna istinaden yıl içerisinde ikrazen özel tertip DİBS ihracının gerçekleştirilmiş olması, bahse konu olan sorunun gelecek yıllarda da devam etmesine sebep olabilecektir.
Kamu İdaresi cevabında, bulgu konusu ile ilgili düzenleme yapma görev ve yetkisinin TBMM uhdesinde olduğu ifade edilmiştir.
Bu itibarla, 2019 ve 2020 yılı Sayıştay Denetim Raporlarında da yer verildiği üzere, Bakanlığın ana faaliyet konusu içerisinde yer alan hususun, ileride oluşabilecek tereddütlerin önüne geçilebilmesi, mali disiplinin sağlanması ve etkin borç yönetim ilkelerinin temin edilmesi amacıyla Bakanlığın yetki ve sorumluklarının düzenlendiği ilgili Kanun olan 4749 sayılı Kanun’da yer alması gerekmektedir.