| ÖZET: 2022 yılı Sayıştay Denetim Raporları, ikrazen özel tertip Devlet İç Borçlanma Senetleri (DİBS) ihracına ilişkin düzenlemelerin 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetimi Kanunu’nda yer almamasının mali mevzuatta dağınıklığa yol açtığını ortaya koymuştur. Bu durum, mali disiplinin bozulması ve etkin borç yönetiminin zedelenmesi risklerini artırmaktadır. İlgili düzenlemelerin 4749 sayılı Kanun’a dahil edilmesi gerektiği vurgulanmaktadır. |
BULGU: İkrazen Özel Tertip Devlet İç Borçlanma Senet (DİBS) İhraçlarına Yetki Veren Düzenlemenin İlgili Borçlanma Mevzuatında Yer Almaması
2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri
İkrazen özel tertip Devlet iç borçlanma senedi (DİBS) ihracına ilişkin düzenlemelerin 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’da yer almaması sebebiyle borçlanmaya ilişkin mali mevzuatta dağınıklığa sebep olunduğu görülmüştür.
4749 sayılı Kanun’da, ikrazen ihraç olunan özel tertip DİBS’lere ilişkin bir tanımlama yapılmamış olmakla birlikte, bu senetlerin ihraç şartlarına ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.
Bu kapsamda anılan Kanun’un 5’inci ve 6’ıncı maddelerinde;
-Çeşitli kanunlara dayanılarak ikrazen ihraç olunan bu senetlerin net borçlanma limit hesaplamasında dikkate alınmayacağı,
-Mali yıl içerisinde ikrazen ihraç edilecek özel tertip DİBS’lere ilişkin limitin her yıl bütçe kanunlarıyla belirleneceği,
-İkrazen ihraç edilen özel tertip DİBS için karşılığı yeterli ödenek şartı aranmayacağı,
-Bu senetlerin ihraç edilmesi durumunda düzenlenecek ikraz anlaşmasının vade, faiz ve diğer şartlarının Bakan tarafından belirleneceği,
hüküm altına alınmıştır.
Anılan Kanun’da “çeşitli kanunlarına dayanılarak çıkarılan” ifadesine yer verilmek suretiyle lehine senet ihracı yapılabilecek kuruluşun ve borçlanma tutarının yasa ile belirlenmesi gerekliliğine atıf yapılmıştır. Bu şartlar oluştuktan sonra yapılacak olan ikraz anlaşmasının vade, faiz gibi diğer unsurlarını belirleme konusunda da Bakan yetkili kılınmıştır.
İhracı için ödenek şartının aranmadığı ve net borçlanma limitine dâhil olmayan söz konusu borçlanma aracına ilişkin düzenlemelerin 4749 sayılı Kanun’da yapılması; mali disiplinin bozulması ve borç yönetiminin etkinliğinin zedelenmesi gibi riskleri bertaraf edeceği gibi, anılan Kanun’un genel gerekçesinde ortaya konulan; dağınık olan mali mevzuatın tek bir çatı altında toplanması, bu alandaki görev ve sorumlulukların açık ve tereddüte mahal vermeyecek şeklide ortaya konulması ve mevzuat anlamında yeknesaklığın sağlanması şeklindeki amacın gerçekleşmesine de hizmet edecektir.
2019 yılı öncesinde ihraç edilen ikrazen özel tertip DİBS’ler için sair Kanunlarla düzenleme yapılarak Bakanlığa bu senetlerin kullanımı için yetki verilmiş ve bu hükümler Bakanlığın asıl faaliyet alanını belirleyen özel bir düzenleme niteliğinde olan 4749 sayılı Kanun’a geçici madde olarak işlenmiştir.
Ancak yapılan incelemelerde; 2021 ve 2022 yılları Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun 12’nci maddesinde, ikrazen ihraç edilecek özel tertip DİBS’lere ilişkin limit belirlenmesinin yanı sıra borçlanma senetlerinin kamu sermayeli bankalar ile kamu kurum ve kuruluşları arasındaki dağılımına ilişkin Bakana yetki tanıyan genel bir düzenlemeye de yer verildiği görülmüştür.
Bütçe hem kabul edilme biçimi hem de süreli olması sebebiyle diğer kanunlardan farklı olup Anayasa Mahkemesinin bu konuda aldığı istikrarlı kararlarda da bu husus vurgulanarak kanun konusu olacak yeni bir kuralın düzenlenme alanının bütçe yasası yerine bu alanda yapılacak olan diğer yasalar olduğu ifade edilmiştir.
Bununla beraber, vade koşullarına bağlı olarak yıllara sâri mahiyette olan senet ihracının yıllık düzenlemeleri içeren bütçe kanununda yer almasının bütçe yılının bitimiyle beraber bu senetlerin kullanımına ilişkin yetki sorunu doğurabileceği düşünülmektedir.
2023 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda da aynı hükme yer verilmesi ve buna istinaden yıl içerisinde ikrazen özel tertip DİBS ihracının gerçekleştirilmiş olması, bahse konu olan sorunun gelecek yıllarda da devam etmesine sebep olabilecektir.
Kamu idaresi cevabında, söz konusu ihraçların Bütçe Kanununa dayanılarak gerçekleştirildiği, mevcut ihraç işlemlerine ilişkin yetkilerin veya usul ve esasların hangi kanunda yer alacağı hususu Türkiye Büyük Millet Meclisi uhdesinde olduğu ifade edilmiş olmakla birlikte yapılmış olan düzenlemenin Bakanlığın ana faaliyet konusu olan borçlanma ve borç verme faaliyetini ilgilendirmesi ve yine bu düzenlemenin 2019-2023 yılları arasından Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarında yer almasının yetki ve görev ihdasında süreklilik sağlanmasının istendiğini göstermekte olup bu hususun kurumun yetki ve sorumluklarının düzenlendiği ilgili kanun olan 4749 sayılı Kanunda yer almasının daha uyun olduğu değerlendirilmektedir.
Sonuç olarak, 2021 yılı Sayıştay Denetim Raporunda da yer verildiği üzere, Bakanlığın ana faaliyet konusu içerisinde yer alan hususun, ileride oluşabilecek tereddütlerin önüne geçilebilmesi, mali disiplinin sağlanması ve etkin borç yönetim ilkelerinin temin edilmesi amacıyla Bakanlığın yetki ve sorumluklarının düzenlendiği ilgili Kanun olan 4749 sayılı Kanun’da yer alması gerekmektedir.