İktisadi İşletme Tarafından Kamu İhale Mevzuatı Hükümleri Gözetilmeden Bina İnşaatı Yaptırılması (Sayıştay)

BULGU: İktisadi İşletme Tarafından Kamu İhale Mevzuatı Hükümleri Gözetilmeden Bina İnşaatı Yaptırılması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Üniversite

Üniversite Rektörlüğü bünyesinde kurulmuş olan İktisadi İşletme tarafından, Üniversite Hastanesi Acil Binası bahçesine yeni bir kafeterya binası inşa edilmesi iş ve işlemlerinin kamu ihale mevzuatı hükümleri gözetilmeden gerçekleştirildiği görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun amacı; kamu hukukuna tâbi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlemek olup, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, birlikler (meslekî kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç), tüzel kişilerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalelerinin bu Kanun kapsamında yürütüleceği hüküm altına alınmıştır.

Adnan Menderes Üniversitesi İktisadi İşletmesi; Üniversite Yönetim Kurulu’nun 21.03.2007 tarih ve 2007-05 sayılı kararı ile 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 46 ve 47’nci maddeleri gereğince 03.02.1984 tarih ve 18301 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yükseköğretim Kurumları Mediko-Sosyal, Sağlık, Kültür ve Spor Dairesi Uygulama Yönetmeliği uyarınca Üniversitenin Sağlık, Kültür ve Spor Daire Başkanlığı bünyesinde eğitim, sağlık, sosyal, konaklama, kantin-kafeterya, restoran, kültürel rehberlik, spor, eğitim amaçlı kurslar ile her türlü çevirmenlik, danışmanlık ve buna benzer alanlarda hizmet vermek üzere sermayesinin tamamı anılan Daire Başkanlığı gelirlerinden karşılanarak kurulmuştur.

Buna göre; sermayesinin tamamı üniversitenin anılan daire başkanlığına ait olan ve başkanlık bünyesinde faaliyette bulunan, karar ve yönetim organları Rektör tarafından atanan üniversite mensuplarından oluşan İktisadi İşletmenin kamu hukukuna tabi olduğu, üniversitenin denetimi altında bulunduğu ve kamu kaynağı kullandığı ortadadır. Dolayısıyla, vergi mükellefiyeti tesis edilmiş olsa dahi İktisadi İşletmenin üniversiteden ayrı ve bağımsız bir tüzel kişiliği mevcut değildir. İktisadi İşletmenin faaliyet alanı içerisindeki her türlü mal ve hizmet alımları ile yapım/onarım işlerinin kamu ihale mevzuatı hükümleri çerçevesinde gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Yapılan incelemede;

Üniversite Senatosu’nun 12.02.2023 tarih ve 2023-12 saylı kararı ile kuruluş, kapsam, işleyiş, yönetim ve denetim ilkeleri ile işletmede görev alacak yetkililerin nitelikleri hakkında usul ve esasları düzenleyen ve gelişen şartlar doğrultusunda güncellenen İktisadi İşletme Yönergesinde; otopark alanı, kongre ve kültür merkezleri ile diğer tesislerin kurulması, kiralanması, işletilmesi ve işlettirilmesi şeklinde faaliyet alanının kuruluş amacını aşan nitelikte belirlendiği; yönetim kuruluna yapım ve onarım konularında karar almak ve işletmenin tüm birimlerinde çalışacak personel ile bunlara ödenecek ücretleri belirlemek gibi geniş yetkiler verildiği; bu yetkilerin bir kısmının yönetim kurulu başkanına, yönetim kurulu başkanının harcama yetkisinin de işletme müdürüne devredilebildiği, işletme müdürüne yönetim kurulunca belirlenen parasal limitler dahilinde mal ve hizmet alımları ile yapım işlerine ilişkin harcamaları gerçekleştirmek gibi görev, yetki ve sorumluluk ihdas edildiği,

İktisadi İşletme Yönetim Kurulu’nun 20.11.2023 tarih ve 2023/52 sayılı kararı ile hastane bölgesine kapalı alanı bulunan yeni bir bina inşa edilmesine, ihtiyaca göre inşaat projelerinin hazırlatılarak bu projeler üzerinden teklifler alınmak suretiyle işin yaptırılmasına, bu işlerin yürütülmesi ve gerekli sözleşmelerin imzalanması konusunda Yönetim Kurulu Başkanı’nın yetkilendirilmesine karar verildiği,

Yönetim Kurulu’nun 13.12.2023 tarih ve 2023/57 sayılı kararı ile teknik şartname ve sözleşme tasarısı üzerinden 1 tane Bilgisayar Güvenlik Sistemleri Ltd. Şti, 1 tane Isıtma Soğutma Sistemleri İnşaat Ltd. Şti, 1 tane Ev Mobilya İnşaat Dekor Ltd. Şti. ve 1 tane İnşaat Enerji San. Tic. Ltd. Şti olmak üzere 4 firmadan teklif alındığı, bunlardan 10.500.000,00 TL teklif bedeli üzerinden İnşaat Enerji San. Tic. Ltd. Şti. ile sözleşme imzalanarak işin anahtar teslimi verilmesine karar verildiği,

Yönetim Kurulu’nun 11.03.2024 tarih ve 2024/09 sayılı kararı ile, bazı ilave işlerin yapılmasına ihtiyaç hasıl olduğundan bahisle işin sözleşmesindeki hüküm gereği Yapım İşleri Genel Şartnamesinin ilgili maddesindeki sınırlamalar çerçevesinde ilave işlerin yükleniciye yaptırılmasına karar verildiği,

Tespit edilmiştir.

Ayrıca 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 8’inci maddesinde Hesap verme sorumluluğu; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda oldukları şeklinde tanımlanmıştır. 11’inci maddesinde ise Üst Yöneticilerin sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden sorumlu oldukları açıkça belirtilmiştir.

Kamu idaresi cevabında; İktisadi İşletmenin sermayesinin tamamının SKS Daire Başkanlığı gelirlerinden karşılanarak kurulduğu ve kamu kaynağı kullanmakta olduğu tespitlerinin gerçeği yansıtmadığı, kuruluşundan bu güne kadar Üniversite tarafından herhangi bir sermaye ödenmediği ve herhangi bir kamu kaynağı da aktarılmadığı, amaçlarını tamamen kendi faaliyetlerinden elde ettiği gelirlerle gerçekleştirmekte olduğu ve bu süreçte kamu kaynağı kullanmadan, elde ettiği tüm gelirleri de Üniversitenin yürüttüğü kamu hizmetlerine haslettiği; bununla birlikte, Üniversite Senatosu’nun ilgili kararıyla yürürlüğe konulan İktisadi İşletme Yönergesi’nde hukuki dayanak olarak kamu ihale mevzuatının zikredilmediği, İşletme tarafından bugüne kadar yapılan benzer işlerde de kamu ihale mevzuatının uygulanmamış olduğu, İşletmenin EKAP platformuna 07.03.2025 tarihinden itibaren ‘5018 Kapsamı Dışındaki Diğer İdareler’ sınıflandırması şeklinde kayıt olduğu, bulguya konu iş yapılırken kayıtlı olmadığı, İşletme bünyesinde İş Kanununa tabi personel istihdam edildiği dolayısıyla harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, muayene kabul komisyonu gibi birimler kurulmasının mümkün olmadığı gibi gerekçelerle İktisadi İşletmenin kamu ihale mevzuatına tabi olmadığı; söz konusu bulgu doğrultusunda işlem tesis edilerek ihale yapılabilmesi için, üniversite iktisadi işletmelerinin mevzuattaki yerinin net bir şekilde belirlenmesi, mevzuat ile konuyla ilgili eksikliklerin giderilmesi ve bu doğrultuda EKAP sisteminde gerekli düzenlemelerin gerçekleştirilmesine ihtiyaç duyulduğu ifade edilmiş ise de;

İşletmenin kurulması ve faaliyet göstermesinin dayanağı olan ve yukarıda da zikredilen Üniversite Yönetim Kurulu’nun 21.03.2007 tarih ve 2007-05 sayılı kararında; “2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 46 ve 47’nci maddeleri gereğince 03.02.1984 tarih ve 18301 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yükseköğretim Kurumları Mediko-Sosyal, Sağlık, Kültür ve Spor Dairesi Uygulama Yönetmeliği uyarınca Üniversitenin Sağlık, Kültür ve Spor Daire Başkanlığı bünyesinde eğitim, sağlık, sosyal, konaklama, kantin-kafeterya, restoran, kültürel rehberlik, spor, eğitim amaçlı kurslar ile her türlü çevirmenlik, danışmanlık ve buna benzer alanlarda hizmet veren ‘Adnan Menderes Üniversitesi İktisadi İşletmesi’ adında bir iktisadi işletme kurulmasına, sermayesinin 1.000,00 YTL olarak belirlenmesine, sermayenin anılan Başkanlık gelirlerinden karşılanmasına…” karar verildiği, aynen buraya alıntılanmış olduğu şekliyle açıkça ve yazılı olarak durmaktadır.

Bulgu konusu bina inşaatının Üniversiteye tahsisli arazi üzerine yapılmış olması ve İktisadi İşletmenin yönetim kurulu kararları doğrultusunda kampüs içerisinde başka kantin ve kafeteryaları işlettiği göz önüne alındığında kamu kaynağı kullanılmadığı iddiaları gerçeği yansıtmamaktadır.

Ayrıca, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 2’nci maddesinde özel bütçeli idareler ile bunların doğrudan veya dolaylı olarak birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketlerin bu Kanun kapsamında olduğu belirtilmiş, 3’üncü maddesinde de üniversitelerin kurmuş olduğu iktisadi işletmeleri ve/veya bunların yapmış oldukları mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini kapsam dışında tutan istisnai bir hükme yer verilmemiştir.

Sonuç olarak; özel bütçeli idare kapsamındaki üniversitenin ilgili daire başkanlığı bünyesinde kurulmuş olan, sermayesi buradan karşılanan ve faaliyet alanı Yükseköğretim Kurumları Mediko-Sosyal, Sağlık, Kültür ve Spor Dairesi Uygulama Yönetmeliği uyarınca belirlenmiş, iktisadi işletmenin faaliyet alanının kuruluş amacı çerçevesinde belirlenmesi, faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin görev, yetki ve sorumlulukların dengeli bir şekilde dağıtılması, İşletmenin kamu hukukuna tabi olması ve kamu kaynağı kullanmasından hareketle gelir ve gider süreçlerinin mali yönetim ve kontrol sistemi içerisinde, mal ve hizmet alımları ile faaliyet alanı çerçevesindeki yapım (bakım/onarım) iş ve işlemlerinin de ihale mevzuatına uygun bir şekilde yürütülmesinin sağlanması gerekmektedir.