|
ÖZET: İlam ödemeleri sürecinde iç kontrol mekanizmasının eksikliği, 2024 yılı Sayıştay denetim raporlarında belirgin bir sorun olarak ortaya çıkmıştır. Büyükşehir Belediyesi’nin hukuk ve muhasebe birimleri arasındaki işleyişte, dava masrafları ve tazminat ödemeleri yeterince kontrol edilmeden yürütülmekte, muhasebe kayıtları genellikle dava ve şahıs bilgileri olmaksızın gerçekleştirilmekte, bu durum etkin bir iç kontrol ortamının oluşmasını engellemektedir. Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun ilgili maddeleri, kamu kaynaklarının etkili ve hukuka uygun şekilde kullanılmasını sağlamak için iç kontrol sistemlerinin kurulmasını zorunlu kılmaktadır.
Hukuk biriminin takip ettiği davaların sayısı oldukça yüksektir ve bu süreçte ödemelere dair bilgilerin sistemde yeterince yer almadığı tespit edilmiştir. Dava ödemeleri, manuel yöntemlerle kontrol edilmekte, bu da mükerrer veya fazla ödemelerin önlenmesini zorlaştırmaktadır. İki birim arasında veri entegrasyonu sağlanmadığı için, her bir dava için ayrı yevmiye numarası verilmesi ve muhasebeleştirilmesi gerekmektedir. Bu durum, özellikle 6.474 devam eden dava ile birlikte, ödemelerin etkin bir şekilde yönetilmesini güçleştirmektedir. Sonuç olarak, hukuk ve muhasebe birimlerinin entegre bir bilişim sistemi üzerinden veri paylaşımını sağlaması, dava ödemelerinin daha güvenilir bir şekilde kontrol edilmesine olanak tanıyacaktır. Bu sistemin kurulması, hem mükerrer ödemelerin önlenmesi hem de mali işlemlerin daha şeffaf bir şekilde yürütülmesi açısından kritik öneme sahiptir. 5018 sayılı Kanun’un gereklilikleri doğrultusunda, bu tür bir sistemin tesis edilmesi, kamu kaynaklarının etkin yönetimi için elzemdir. |
BULGU: İlam Ödemelerinde İç Kontrol Sürecinin Olmaması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi
İdarenin hukuk birimi tarafından takip edilen davalarda; gerek hukuk gerekse muhasebe birimlerinde dava masrafları ile tazminat ödemelerine ilişkin iş ve işlemlerin, dava ve/veya şahıs bazında kontrolüne imkân tanımayacak şekilde yürütüldüğü, muhasebe biriminde ödemelerin çoğunlukla dava ve şahıs bilgileri muhasebe kayıtlarına işlenmeden gerçekleştirildiği, mali sonuçlar doğuran ve her iki birimin de süreçlerinde rol aldığı faaliyetlere ilişkin otomatik bilgi alışverişi mekanizmasının bulunmadığı, bu eksikliğin ise etkin bir iç kontrol ortamının tesis edilememesine yol açtığı görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, bu kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun biçimde elde edilmesi, kullanılması, muhasebeleştirilmesi ve raporlanmasının yanı sıra, kötüye kullanılmaması için gerekli önlemleri almakla sorumlu oldukları hüküm altına alınmıştır.
Aynı Kanun’un “İç Kontrol” başlıklı 55’inci maddesinde ise iç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir biçimde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve eksiksiz tutulmasını, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir şekilde üretilmesini sağlamak amacıyla idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçler bütünü olarak tanımlanmıştır. Ayrıca, iç kontrol sistemiyle mali iş ve işlemlerin kontrol sürecinden geçirilerek riskin en aza indirilmesinin amaçlandığı belirtilmiştir.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde; il özel idareleri, belediyeler, bağlı idareler ve birliklerin gelir ve gider bütçelerinin hazırlanması, kesin hesabın çıkarılması, hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir biçimde muhasebeleştirilmesi amaçlanmaktadır. Ayrıca, mali tabloların zamanında, doğru ve muhasebenin temel kavramları ile genel kabul görmüş bütçe ve muhasebe ilkelerine uygun şekilde hazırlanması; uluslararası standartlara uygun olarak yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılaması; kesin hesabın çıkarılmasına temel oluşturması ve karar, kontrol ile hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde yayımlanmasına ilişkin usul, esas, ilke ve standartların belirlenmesi hedeflenmektedir.
Aynı Yönetmeliğin “Yevmiye Sistemi, Muhasebeleştirme Belgeleri ve Açılış Kayıtları” başlıklı 43’üncü maddesinin birinci fıkrasında ise işlemlerin, yevmiye tarih ve numara sırasına göre ve maddeler hâlinde yevmiye defterine günlük olarak kaydedileceği, buradan da usulüne uygun biçimde büyük defter ve yardımcı defterlere sistemli şekilde dağıtılacağı hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; 5018 sayılı Kanun’un 8’inci maddesi uyarınca, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, bu kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun şekilde kullanılmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemleri almaktan sorumlu oldukları anlaşılmaktadır. Aynı Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca da dava ödemeleriyle ilgili mükerrer veya fazla ödeme gibi usulsüzlüklerin önlenmesi amacıyla bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve bu sistem aracılığıyla mali iş ve işlemlerin kontrol sürecinden geçirilerek riskin en aza indirilmesi gerekmektedir.
Söz konusu iç kontrol sürecinin oluşturulabilmesi için muhasebe kayıtlarının doğru ve eksiksiz tutulması zorunludur. Bu kapsamda, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 43’üncü maddesi gereğince işlemlerin yevmiye tarih ve numara sırasına göre, maddeler hâlinde yevmiye defterine günlük olarak kaydedilmesi gerekmektedir. Her bir dava, muhasebe kaydı açısından bir işlem niteliğindedir. Dolayısıyla, her bir davaya ilişkin ödemenin ayrı bir yevmiye numarası verilerek muhasebeleştirilmesi zorunludur.
Bu itibarla, davalara ilişkin mükerrer veya fazla ödemelerin önlenmesine yönelik bir iç kontrol sürecinin tesis edilebilmesi için hukuk ve muhasebe birimlerinin, üzerinde mutabık kalacakları ve ortak faaliyetlerine esas teşkil edecek dava ve şahıs bazlı bir dava ödemeleri listesi oluşturmaları gerekmektedir.
Hukuk birimi ile muhasebe biriminin iş ve işlemlerinin incelenmesi sonucunda:
Hukuk biriminin mahkemelerde devam eden dava sayısının 6.474, sonuçlanmış dava sayısının ise 21.756 olduğu,
Davaların, dışarıdan temin edilen Hukuk Yönetim Sistemi (HYS) adlı program aracılığıyla takip edildiği, bu program üzerinden UYAP verilerinin elektronik olarak alınabildiği, duruşmaların takip edilebildiği ve davalara ilişkin dokümanların arşivlenebildiği,
Davalarla ilgili iş ve işlemlerin önemli bir kısmının elektronik ortamda yürütülmesine rağmen, dava ödemelerine ilişkin tutar bilgilerinin sistemde yer alan bütçe modülüne kaydedilmediği ve ayrıca manuel olarak da dava ve şahıs bazında “yapılacak dava ödemeleri” listesinin tutulmadığı,
Muhasebe biriminin özellikle avans ödemeleriyle yapılan dava masraflarını ayrı yevmiye maddeleri şeklinde muhasebeleştirmediği, muhasebe verilerinde dava ve/veya şahıs bilgilerinin bulunmadığı ve bu nedenle ödemelerde fazla veya mükerrerlik kontrolünün yapılamadığı,
tespit edilmiştir.
Yukarıdaki tespitlere göre, dava ödemelerine ilişkin süreç, hukuk biriminin dava ve/veya şahıs bazında kime, ne kadar ödeme yapılacağına dair yazısı ile başlamakta; bu yazı tahakkuk birimine iletilmekte, tahakkuk birimi ödeme emrini hazırlayarak muhasebe birimine göndermekte ve muhasebe birimi tarafından ödeme yapılarak süreç tamamlanmaktadır.
Bu işleyişte dava ödemelerine ilişkin fazla ve mükerrer ödeme kontrolleri yalnızca manuel olarak yapılabilmektedir. Bu durumun iki temel nedeni bulunmaktadır:
Hukuk biriminin kullandığı özel yazılım ile muhasebe biriminin kullandığı belediye genel işletim sistemi arasında entegrasyon bulunmaması,
Hukuk biriminde dava ödemelerine ilişkin bilgilerin sisteme girilmemesi ve muhasebe biriminde dava ödemelerinin dava ve/veya şahıs bazında takip ve kontrole imkân verecek şekilde muhasebeleştirilmemesidir.
2024 yılı itibarıyla 6.474 adet derdest davanın bulunduğu bir ortamda, ödemelere ilişkin kontrollerin manuel yöntemlerle yürütülmesi pratik değildir. Dolayısıyla, dava ödemelerine ilişkin kontrollerin birimler arası elektronik veri paylaşımına imkân tanıyan bir bilişim sistemi üzerinden yürütülmesi, daha sağlıklı ve güvenilir sonuçlar doğuracaktır.
Sağlıklı ve güvenilir bir fazla/mükerrer ödeme kontrolünün yapılabilmesi için:
Hukuk biriminin, davalarla ilgili ödeme gerektiren tüm masrafları kullandığı özel yazılıma işlemesi, bu sistem üzerinden “yapılacak dava ödemeleri” listesini hazırlayarak elektronik ortamda muhasebe birimine iletmesi,
Muhasebe biriminin ise dava ödemelerini, dava ve/veya şahıs bilgilerini içerecek biçimde ayrı yevmiye maddeleri hâlinde muhasebeleştirmesi,
gerekmektedir.
Bu işlemler yerine getirilmediği takdirde, İdare aleyhine hükmedilen bir tazminat ödemesine ilişkin olarak önce mahkeme ilamı, ardından icra dairesi kararıyla aynı ana paranın iki kez ödenmesi riski bulunmaktadır.
İdarenin konuya ilişkin cevabında özetle; dava dosyalarına ilişkin ödemelerin takibinde özel bir bilgisayar programı kullanılmasının yasal bir zorunluluk olmadığı, ödemelere ilişkin yazışmaların ise mevzuata uygun şekilde yürütüldüğü belirtilmiş ise de, 5018 sayılı Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca dava ödemelerinde mükerrer veya fazla ödeme gibi usulsüzlüklerin önlenmesi amacıyla bir iç kontrol sisteminin kurulması yasal bir zorunluluktur. Bu kapsamda, hukuk ve muhasebe birimlerinin veri alışverişi yapabilen entegre bir sistem içerisinde çalışmalarının sağlanması önem arz etmektedir.
Ayrıca, İdarenin cevabında her dava dosyasına özel bir kimlik (ID) numarası atanarak ödemelerde bu numaranın kullanılması sayesinde dava ödemelerinin takibinin kolaylaştırıldığı ifade edilmiştir. Ancak, her dava dosyasına verilen bu kimlik numarasının ödeme belgelerinde yer alması hususu, denetim ekibi tarafından da bir çözüm önerisi olarak İdare yetkilileriyle paylaşılmıştır. İdarenin cevabından, söz konusu uygulamanın 2025 yılı itibarıyla hayata geçirildiği anlaşılmaktadır. Bununla birlikte, bu uygulamanın entegre sistemin bir alternatifi değil, tamamlayıcı bir unsuru olduğu değerlendirilmektedir.
Sonuç olarak; 5018 sayılı Kanun’un 8 ve 55’inci maddelerinin amir hükümleri çerçevesinde, İdarenin hukuk birimi tarafından takip edilen davalara ilişkin ödemelerde fazla ve mükerrer ödeme riskinin en aza indirilmesi amacıyla;
Hukuk ve muhasebe birimlerinin, ilamlara ilişkin mali nitelikteki iş ve işlemlerin güncel durumlarını bütüncül bir yaklaşımla takip edebilecekleri ve ortaklaşa kullanabilecekleri entegre bir bilişim sisteminin tesis edilmesi,
Hukuk biriminin dava masrafları ile tazminat ödemelerini elektronik ortamda kayıt altına almasının sağlanması,
Muhasebe biriminin ise dava ödemelerini dava ve/veya şahıs bazında ayrı yevmiye kayıtları oluşturarak muhasebeleştirmesi,
gerekmektedir.