İleri Vadeli Çek Düzenlenmesi ve Bu Suretle Borç Stokunun Borçlanma Sınırının Üzerinde Yer Alması (Sayıştay)

BULGU: İleri Vadeli Çek Düzenlenmesi ve Bu Suretle Borç Stokunun Borçlanma Sınırının Üzerinde Yer Alması

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

İdare tarafından mevzuata aykırı olarak ileri vadeli çek düzenlendiği ve bu çeklerin borçlanma aracı haline getirildiği ve bu suretle borç stokunun borçlanma sınırının üzerinde gerçekleştiği tespit edilmiştir.
a) İleri Vadeli Çek Düzenlenerek Bu Çeklerin Borçlanma Aracı Haline Getirilmesi
İdare tarafından verilen çeklerin, mevzuata aykırı şekilde ileri vadeli olarak düzenlendiği ve dolayısı ile ödeme aracı niteliği taşıyan çeklerin İdare tarafından borçlanma aracı olarak kullanıldığı görülmüştür.
6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 795’inci maddesinde; çeklerin görüldüğünde ödeneceği, buna aykırı herhangi bir kaydın yazılmamış sayılacağı, düzenlenme günü olarak gösterilen günden önce ödenmek için ibraz olunan çeklerin ibraz gününde ödeneceği belirtilmiştir.
5941 sayılı Çek Kanunu’nun geçici 3’üncü maddesinde ise; 31.12.2023 tarihine kadar, üzerinde yazılı düzenleme tarihinden önce çekin ödenmek için muhatap bankaya ibrazının geçersiz sayılacağı ifade edilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; ileri vadeli çek düzenlenmesi durumunda bu çeklerin yazılmamış sayılacağı hüküm altına alınmıştır. Ayrıca, düzenleme tarihinden önce çekin ödenmek için muhatap bankaya ibrazı geçersiz sayılmıştır. 5941 sayılı Çek Kanunu’nun geçici 3’üncü maddesi ile getirilen 31.12.2023 tarihine kadar, üzerinde yazılı düzenleme tarihinden önce çekin ödenmek için muhatap bankaya ibrazının geçersiz olduğuna ilişkin hüküm ise çeklerin ibraz edilebilecekleri sürelere ve hukuki sorumluluklara ilişkin geçici bir düzenleme niteliği taşımaktadır.
İdare tarafından verilen çekler, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği çerçevesinde 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabında izlenmektedir. Buna göre bu hesap, kurumun bankadan çekle veya gönderme emri ile yaptıracakları ödeme ve göndermelerin izlenmesi için kullanılmaktadır. Hesabın işleyişine ilişkin olarak da, bankadan yaptırılacak ödemeler için düzenlenen çek tutarlarının bu hesaba alacak, ilgili hesap veya hesaplara borç kaydedileceği; düzenlenen çeklerden, muhasebe birimlerine gönderilen banka hesap özet cetvelleriyle, bankaca hak sahiplerine ödendiği bildirilen paraların bu hesaba borç, 102-Banka Hesabına alacak kaydedileceği belirtilmiştir.
Mezkûr Yönetmelik’te de belirtildiği üzere, ödeme aracı olarak düzenlenen çeklerin izlenmesinde kullanılan 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabı, karşılığında 102- Banka Hesabı ile birlikte çalışmaktadır. Daha önce banka hesabına yatırılan tutarlar 102-Banka Hesabına kaydedilmekte; bu hesaptan ödenmek amacıyla düzenlenen çekler ise aktifi düzenleyici hesap olarak 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabında izlenmektedir. Düzenlenen çeklerin eksi bakiye olarak mali tablolara yansıması, banka hesaplarında yer alan tutarların açıklayıcı olması açısından önem taşımaktadır. Zira banka hesaplarında yer alan tutarların bilançoya yansıyacağı şekliyle net değerinin görülebilmesi, ancak 102-Banka Hesabı ile 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabının konsolide edilmesi ile mümkün olabilecektir.
İdarenin bankada karşılığını bulundurmadan ileri vadeli çek düzenlemek suretiyle işlem yapması, dönem sonu itibariyle 320-Bütçe Emanetleri Hesabında izlenmesi gereken borçların 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabında izlenmesine neden olmaktadır. 31.12.2022 tarihi itibariyle İdarenin 119.747.018,73 TL çek borcu devredeni oluşmuştur.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından, çek uygulamasının, idarenin içinde bulunduğu finansal zorluklara rağmen mevzuatın amir kıldığı hizmetlerin üretilmesi, bu esnada yüklenici firmaların mağduriyetinin önlenmesi, ödeme takviminin zamana yayılarak firmaların icraya başvurmak suretiyle kurumun mali ve idari açıdan zarar görmesinin önüne geçilmesi amacıyla başvurulan bir yöntem olduğu ve bulgu doğrultusunda gerekli çalışmaların yapılacağı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar gereği İdarenin bankadan çek ile yaptıracağı ödemeler için ileri vadeli çek düzenlenmemesi ve bu çeklerin borçlanma aracı haline getirilmemesi gerekmektedir.
b) Borç Stokunun Borçlanma Sınırının Üzerinde Olması
İdarenin 2022 yılı borç stok tutarının, 5393 sayılı Kanun’un 68’inci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde gösterilen borçlanma sınırının üzerinde gerçekleştiği görülmüştür.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Borçlanma” başlıklı 68’inci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde; Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarının, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamayacağı, bu miktarın büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanacağı hükmü yer almaktadır.
Belirtilen mevzuat hükmüne göre, en son kesinleşmiş toplam bütçe gelirlerinin o yılın 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenen yeniden değerleme oranıyla arttırılan tutarı sonucunda belediyelerin borçlanma haddine ulaşılmaktadır.
İdarenin ilgili birimlerinden elde edilen verilere dayanılarak yapılan hesaplama sonucunda, aşağıdaki tablolarda görüleceği üzere; Belediyenin 2022 yılı borç stoku tutarı, borçlanma haddinin 89.561.344,54 TL üzerinde gerçekleşmiştir.
Tablo 14: 2022 Yılı Borçlanma Limitini Gösterir Tablo

Tablo 15: Borç Stokunu Oluşturan Kalemler

5393 sayılı Kanun esasında belediyelerin borçlanma yetkisinin yöntemini gösteren ve hâlihazırda yürürlükte olan 21.02.2005 tarihli ve B050MAH0740001/45201 sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü (Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü) Yazısında;
cc
Borçlanma talebinde bulunan belediyeler toplam borç stoklarını hesaplamak veya tespit etmek amacıyla; Hazine Müsteşarlığı, Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, ilgili Sosyal Sigortalar Kurumu İl müdürlüğü, İller Bankası Genel Müdürlüğü, ilgili vergi dairesi müdürlüğü ve ilgili TEDAŞ biriminden alacakları yapılandırılmış, kesinleşmiş veya diğer şekilde borç durumuna ilişkin belgelere göre gerekli hesaplamayı yaparak borçlanma talep dosyasına ekleyeceklerdir. Bu belgelere ilave olarak, belediyenin piyasaya ve personeline borcunun olup olmadığı, varsa borç miktarı belediye başkanı tarafından imzalanmak suretiyle ayrıca borçlanma talep dosyasına eklenecektir.
…” denilmektedir.
Netice olarak; 5393 sayılı Kanun’un borçlanmayı düzenleyen 68’inci maddesi ve mezkûr Genelge hükümleri etrafında, belediyelerin finansal/mali, faaliyet/piyasa ve kurum ve kişilere olan tüm yükümlülükleri, borçlanma yoluyla elde edilip edilmediğine bakılmaksızın bütünsel olarak borç tanımı içerisinde değerlendirilmiş ve herhangi bir istisna düzenlemesine yer verilmeden borç stoku tutarı içerisine dâhil edilmiştir. Buna göre idarenin borçlanma aracı olarak kullandığı ileri vadeli çeklerin de toplam borç stok tutarının içerisinde hesaplamaya dahil edilmesi gerekmektedir. Nitekim yukarıda açıklandığı üzere, İdare ileri vadeli düzenlediği bu çekleri piyasaya olan borçlarını belli sürelerle erteleyebilmek adına kullanmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde; Belediyenin 2022 yılı borçlanma haddi ve mevcut borç stoku değerlendirildiğinde, borç stokunun borçlanma haddini aştığı görülmüştür.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından, borç stokunun limitlerin altına indirilebilmesi için ödemelerin gerçekleştirilmekte olduğu, harcamalarda tasarruf tedbirleri alındığı bildirilmiştir.
Sonuç olarak, İdarece mevzuatında belirtilen borçlanma sınırına riayet edilmesi ve mevcut borç stoku borçlanma sınırının altına çekilene kadar yeni bir borçlanmaya gidilmemesi gerekmektedir.