IPARD Programı Kapsamında Verilen Hibelerin Yerinde Kontrol Süreçlerinde Eksiklikler Bulunması (Sayıştay)

BULGU: IPARD Programı Kapsamında Verilen Hibelerin Yerinde Kontrol Süreçlerinde Eksiklikler Bulunması

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Diğer Kamu İdareleri

IPARD Programı kapsamında verilen hibelerin uygulama sonrası yerinde kontrol süreçlerinde eksikliklerin bulunduğu görülmüştür.
IPARD Programı dahilinde verilen hibelere ait proje sözleşmelerinde hibenin son ödeme tarihi “fiziki kapanış” olarak adlandırılmaktadır. Fiziki kapanıştan sonra 5 yıl süresince faydalanıcının aldığı hibeye yönelik olarak, yatırımını son ödemeden sonra 5 yıl süreyle işleteceğine ve esaslı bir değişiklik yapmayacağına ilişkin sözleşme ekinde yer alan Taahhütnameden kaynaklanan sorumluluğu devam etmekte olup, uygulama sonrası olarak adlandırılan bu 5 yıllık sürenin sonunda “mali kapanış” gerçekleşmekte ve faydalanıcının projesi için aldığı hibeye ilişkin sorumluluğu da sona ermektedir. Dolayısıyla faydalanıcının 5 yıllık söz konusu dönemde de yükümlülüğü devam ettiğinden herhangi bir usulsüzlük durumu tespit edildiğinde, geri alıma ilişkin süreç başlatılmaktadır.
Genel ilke olarak IPARD Programı kapsamındaki projelere verilen ve yüzde yetmiş beşi AB katkısı, yüzde yirmi beşi ulusal bütçe katkısından oluşan hibelerden, fiziki kapanış öncesi ve mali kapanış öncesi ( uygulama sonrası) döneme ait geri alıma konu olanlara ilişkin alınan “Geri Alım Kararı” sonrası iki yılını doldurduğu halde tahsil edilemeyen alacakların AB katkısı, ulusal bütçeden karşılanarak IPARD Avro hesabına gönderilmektedir. Bu nedenle, geri alıma konu hibenin tamamının tahsilinin takibi Kurum tarafından yapılmaktadır.
Bahsi geçen uygulama sonrası dönemde, faydalanıcının yükümlülüğünü yerine getirip getirmediğine yönelik yerinde kontroller hibeye konu projelerin risk değerlendirmesi sonucu belirlenen risk seviyelerine göre yapılmakta olup, söz konusu yerinde kontroller yerinde kontrol uzmanlarınca il düzeyinde tüm projeler bazında, merkez düzeyinde ise örneklem bazında gerçekleştirilmektedir. Yerinde kontrolde tespit edilen hata ve eksikliklere konu usulsüzlüğün etkisi projenin sürdürülebilirliği yönünden değerlendirilmek suretiyle kısmi ya da toptan geri alım kararı alınmakta, projenin sürdürülebilirliğini etkiyen usulsüzlükler sözleşmenin feshine (toptan geri alıma) yol açmaktadır.
Söz konusu tüm bu süreçler, Sektörel Antlaşma başta olmak üzere IPARD Programı ve ilgili diğer üst mevzuat normları esas alınarak Kurum tarafından hazırlanan Rehberlerde detaylarıyla yer alan prosedürlerle yürütülmektedir.
Bu bağlamda;
3000-Sözleşme Öncesi ve Uygulama Sonrası Yerinde Kontrol Rehberi’nin;
3000-A-Genel Konular başlıklı düzenlemesinin;
“3. Yerinde Kontrollerin Amacı” başlıklı bölümünde; yerinde kontrollerin, IPARD II Programı ve Sektörel Anlaşma’nın (SA) 10, 12, 13, 14, 15 ve EK II-3 maddeleri kapsamında gerçekleştirildiği,
“3.2 Uygulama Sonrası Yerinde Kontroller” başlıklı bölümünde; uygulama sonrası yerinde kontrollerin Projelerin nihai ödemeden sonraki beş yıl içerisinde önemli değişikliklere maruz kalmadığını doğrulamak amacıyla gerçekleştirildiği, bir projede gerçekleşebilecek önemli değişikliklerin mahiyetini veya uygulama koşullarını bozmak veya bir şirket veya kamu kurumuna usulsüz avantaj sağlamak ve/veya altyapıya ait bir kalemin mülkiyet yapısındaki bir değişiklik veya ortak olarak finanse edilmiş üretim faaliyetinin durması veya yeniden tahsis edilmesi veya IPARD II Programı’nda belirtilmiş yükümlülüklere uyumun sekteye uğraması olarak tarif edildiği;
3000-C-Uygulama Sonrası Yerinde Kontroller başlıklı düzenlemesinin “1. İl Koordinatörlükleri Tarafından Gerçekleştirilen Uygulama Sonrası Yerinde Kontroller” başlıklı bölümünde, “Uygulama Sonrası Dönemi Proje Riski Değerlendirme Formu” ile fiziki kapanışı tamamlanan tüm projelerin puanı ve puana karşılık gelen risk sınıfının belirleneceği, risk sınıfına göre 5 yıllık uygulama sonrası dönem içinde her bir projeye yapılacak yerinde kontrollerin sıklığının belirleneceği, buna göre risk sınıfı “düşük” olan projelere en az 1 defa, risk sınıfı “orta” olan projelere en az 2 defa ve risk sınıfı “yüksek” olan projelere en az 3 defa uygulama sonrası yerinde kontrol yapılacağı;
Yerinde kontrol sırasında proje ile ilgili bir hata/hasar/eksiklik tespit edilirse, ve bu tespitin düzeltilebilir olduğu kanısına varılırsa, faydalanıcıya tercihen 3 ayı geçmeyecek şekilde süre verilebileceği, aynı husus için 3 defadan fazla ek süre verilemeyeceği, verilen ek sürenin sonunda, söz konusu hata/hasar/eksikliğin düzeltilip düzeltilmediğinin tespitine yönelik incelemelerde bulunmak için yerinde kontrol gerçekleştirileceği, bu durumun istisnai yerinde kontroller kapsamında değerlendirildiği, istisnai yerinde kontrol doğrultusunda hata/hasar/eksikliğin giderilmesine yönelik gerekli düzeltmelerin yapılmadığı durumlarda usulsüzlük yönetimi prosedürlerine uygun olarak “usulsüzlük bildirimi” nin yapılacağı;
Söz konusu usulsüzlük yönetimi prosedürlerine ilişkin olarak, Usulsüzlük Yönetimi Uygulama Rehberi’nin “10.4.1. İK Düzeyinde tespit edilen Usulsüzlükler” ve “10.5.3. Uygulama Sonrası Dönemde Tespit Edilen Usulsüzlükler” başlıklı bölümlerinde ise;
Uygulama sonrası dönemde; yerinde kontrol sırasında yerinde kontrol uzmanı tarafından herhangi bir hata/zarar/eksiklik durumunun verilen ek süre sonunda düzeltilmediği, ve/veya verilen ek süre içerisinde eksik dokümanların tamamlanmadığı tespit edilirse “Usulsüzlük Bildirim Formunu” nun doldurularak İl koordinatörü tarafından imzalanan bir üst yazı ile birlikte aynı işgünü içinde Hukuk Müşavirliği’ne (HM)’ne gönderileceği;
İlgili İl Koordinatörlüğü’nün (İK) usulsüzlük türünü içeren teklifi, deliller, kontrol sonuçları ve usulsüzlük tanımı çerçevesinde incelenerek vakaya ilişkin son kararın HM tarafından beş (5) işgünü içerisinde verileceği, HM’nin, kararının bir kopyasının İK’ya göndereceği;
İlgili yerinde kontrol (YK) uzmanlarının, tespit edilen ve HM’ce onaylanan usulsüzlüklerin proje amacını etkileyip etkilemediğine karar vereceği, bu usulsüzlüklerin proje amacını etkilediğine karar verirlerse, bu kararın Proje İzleme ve Kontrol Koordinatörlüğü’ne (PİKK) gönderileceği, PİKK’nin, sözleşmenin feshedilmesi gerektiğine ilişkin karar vereceği, PİKK’nin aldığı bu kararı, hukuka uygun olup olmadığının tespiti için HM’ye göndereceği, HM’nin kararın hukuka uygun olduğunu bildirmesi üzerine, PİKK, kararını sözleşmenin feshini Başkan’a teklif etmesi için Proje Hizmetleri Genel Koordinatörlüğü’ne (PHGK) göndereceği, sözleşmenin Başkanın sözleşme feshine ilişkin oluru imzalaması ile feshedilmiş olacağı, feshe ilişkin resmi yazının ilgili birimlere gönderileceği ve geri alım prosedürünün başlatılacağı;
belirtilmektedir.
Yapılan incelemeler sonucunda, IPARD Programı kapsamında verilen hibelerin uygulama sonrası yerinde kontrollerinde tespit edilen eksikliklerin giderilmesi için verilen ek sürelere ilişkin yapılan istisnai yerinde kontrollerin zamanında yapılmaması; söz konusu eksikliklerin tamamlanmamasına ve faydalanıcının eksikliklerini gidermesi için süre talebinde ya da herhangi bir bildirimde bulunmamasına rağmen müteaddit defa süreler verilmesi; fesih kararı ve geri alım kararı alımına ilişkin süre tahditlerinin bulunmaması; belirlenen risk seviyelerine uygun yerinde kontrollerin yapılmaması suretiyle geri alım işlem sürecinin geç başlanılmasına neden olunduğu anlaşılmakla birlikte, ayrıca yerinde kontrollerin mali kapanışa yakın bir sürede yapılması nedeniyle bazı fesih kararlarının mali kapanıştan sonra alındığı tespit edilmiştir.
2023 itibarıyla henüz hiç tahsilatı gerçekleşmeyen ve riskli görülüp incelenen projelerden bahsi geçen tespitlere ilişkin örnekler aşağıda yer almaktadır:
Projeye ilişkin olarak;
Uygulama sonrası yerinde kontrol sürecinde, verilen ek sürelerin bitim tarihlerinde değil daha ileri tarihlerde istisnai yerinde kontrolün gerçekleştirildiği, ayrıca verilen yeni ek sürelerin başlangıç tarihlerinin bu ileri tarihli istisnai yerinde kontrol tarihleri olduğu (örneğin, 29.10.2017’de süre bitmesine karşın istisnai yerinde kontrolün 08.12.2017’de yapılması, ilave verilen ek sürenin 08.12.2017’den başlatılması), böylece verilen sürelerin, her ne kadar 3’er ay olarak belirlense de daha uzun bir sürece sirayet ettiği, dolayısıyla 31.07.2017 tarihinde tespit edilen eksikliklerde ve işletmenin faal olmama durumunda hiçbir değişiklik olmadığı halde verilen ek sürelerle yaklaşık 2 yıl sonra 23.05.2019 tarihinde usulsüzlük tespitinin yapıldığı,
Projeye ilişkin olarak;
İl Koordinatörlüğü tarafından 08.06.2017 tarihinde başlayan ve 13.07.2020’de tamamlanan uygulama sonrası kontrol sürecinde, verilen 3’er aylık ek sürelerin bitim tarihlerinde değil 5 ay, 7 ay sonrası olmak üzere daha ileri tarihlerde istisnai yerinde kontrollerin gerçekleştirildiği, ayrıca 02.07.2018 tarihinde yapılan ikinci istisnai yerinde kontrolde 3 ay ek süre verilmesine rağmen yaklaşık 2 yıl istisnai yerinde kontrolün gerçekleştirilmediği, dolayısıyla, işletmede hayvan varlığının bulunmama, işletmenin faal olmama ve makine/ekipmana yönelik eksiklikler bulunma durumlarında hiçbir değişiklik olmadığı halde faydalanıcıya müteaddit defa ek süreler verilerek, yaklaşık 3 yıl sonra 16.07.2020 tarihinde usulsüzlük tespitinin yapıldığı, fiziki kapanışından 4 yıl 11 ay 20 gün sonra feshedildiği,
Projeye ilişkin olarak;
Hukuk Müşavirliğinin usulsüzlüğe yönelik kararının 19.12.2018 tarihinde alındığı, akabinde başlatılan fesih sürecinde faydalanıcı ile imzalanan sözleşmenin 17.10.2019’da feshedildiği, “Geri Alım Kararı”nın ise 17.12.2019’da alındığı, Hukuk Müşavirliğince alınan usulsüzlüğe ilişkin karar tarihinden, yaklaşık 10 ay sonra fesih kararı, yaklaşık bir yıl sonra ise geri alım kararı alındığı,
Projeye ilişkin olarak;
Hukuk Müşavirliğinin usulsüzlüğe yönelik kararının 09.06.2021 tarihinde alındığı, akabinde başlatılan fesih sürecinde faydalanıcı ile imzalanan sözleşmenin 29.06.2021’de feshedildiği, “Geri Alım Kararı”nın ise 28.02.2022’de alındığı, “Geri Alım Kararı”nın sözleşme fesih kararından yaklaşık 7 ay sonra alındığı,
Projeye ilişkin olarak;
Fiziki kapanışı tamamlanan projelerin puanı ve puana karşılık gelen risk sınıfının belirlendiği formda ilgili projenin risk seviyesi “orta” olarak belirlenmesine, orta risk seviyeli projelerin ise en az iki yerinde kontrole tabi tutulmaları gerekmesine karşın, 05.01.2018 tarihli fiziki kapanıştan, 4 yıl 10 ay 26 gün sonra (mali kapanışından yaklaşık 1,5 ay önce) 01.12.2022 tarihinde uygulama sonrası ilk (ve tek) yerinde kontrolünün gerçekleştirildiği, bu süre boyunca yerinde kontrol yapılmadığı, fiziki kapanışından 4 yıl 11 ay 19 gün sonra ise (mali kapanışından yaklaşık 10 gün önce) 23.12.2022 tarihinde sözleşmesinin feshedildiği,
Projeye ilişkin olarak;
Fiziki kapanışı tamamlanan projelerin puanı ve puana karşılık gelen risk sınıfının belirlendiği formda ilgili projenin risk seviyesi “orta” olarak belirlenmesine, orta risk seviyeli projelerin ise en az iki yerinde kontrole tabi tutulmaları gerekmesine karşın, 26.02.2018 tarihli fiziki kapanıştan, 4 yıl 1 ay sonra 25.03.2022 tarihinde uygulama sonrası ilk yerinde kontrolünün gerçekleştirildiği, bu süre (işletmede herhangi bir faaliyet görülmediği, çevredeki işletmelerce uzun süredir kapalı olduğunun belirtildiği, binanın kullanılmadığı ve işletmenin atıl olduğu ayrıca faydalanıcıya ait taşınmazın icra kanalıyla satışına gidildiğinin tespit edildiği) boyunca yerinde kontrol yapılmadığı,
Projeye ilişkin olarak;
Fiziki kapanışı tamamlanan projelerin puanı ve puana karşılık gelen risk sınıfının belirlendiği formda ilgili projenin risk seviyesi “orta” olarak belirlenmesine, orta risk seviyeli projelerin ise en az iki yerinde kontrole tabi tutulmaları gerekmesine karşın, 22.10.2015 tarihli fiziki kapanıştan, 4 yıl 9 ay sonra 16.07.2020 tarihinde uygulama sonrası ilk yerinde kontrolünün gerçekleştirildiği, bu süre (faydalanıcının yatırımın uygulama adresinde bulunmadığı, işletmenin aktif olmadığı ve atıl vaziyette olduğu, İl Tarım Orman Müdürlüğünden söz konusu işletmeye ilişkin “son beş yıllık dönemde hayvan varlığı hareketine rastlanılamamıştır” bilgisinin edinildiği, işletmede herhangi bir hayvan varlığının olmadığı ve işletmenin son 5 yıldır faaliyette olmadığının tespit edildiği) boyunca yerinde kontrol yapılmadığı,
Projeye ilişkin olarak;
25.12.2014 tarihinde fiziki kapanışı yapılan projenin 23.10.2019 tarihinde (mali kapanış tarihinden 2 ay önce) gerçekleştirilen ikinci yerinde kontrolünde uygulama adresinin yatırımcı üzerinde olmadığının tespiti üzerine 31.10.2019 tarihli Usulsüzlük Bildirim Formu düzenlendiği, Hukuk Müşavirliğinin ilgili usulsüzlüğe yönelik kararının ( konuyla ilgili bilgi- belge talep edilmesi nedeniyle) 11.12.2019 tarihinde alındığı, akabinde başlatılan fesih sürecinde faydalanıcı ile imzalanan sözleşmenin ise 05.03.2020’de (mali kapanış tarihinden 2 ay sonra ) feshedildiği,
görülmüş olup, dolayısıyla sözleşmenin feshiyle sonuçlanan ve 2023 yılı itibarıyla tahsilat gerçekleşmeyen söz konusu bu örneklerde yer verildiği üzere, uygulama sonrası yerinde kontrol süreçlerinde;
-Tespit edilen eksikliklerin giderilmesi için verilen ek sürelere ilişkin yapılan istisnai yerinde kontrollerin zamanında (3 ay süre verilmesine karşın istisnai kontrollerin 5 ay, 7 ay, 2 yıl sonra yapılması gibi) yapılmadığı, söz konusu eksikliklerin tamamlanmamasına, faydalanıcının eksikliklerini gidermesi için süre talebinde ya da herhangi bir bildirimde bulunmamasına rağmen üst üste süreler verilmesi nedeniyle usulsüzlük tespit sürecinin (ilk tespitten itibaren 2 yıl, 3 yıl geçtiği ve durumda hiçbir değişiklik olmaması üzerine usulsüzlük tespitinin yapıldığı) uzadığı, bu durumun geri alım sürecinin geç (fiziki kapanıştan 4 yıl 11 ay 20 gün sonra feshedilmesinde olduğu gibi) başlamasına neden olduğu,
-“Fesih Kararı” ile “Geri Alım Kararı” süreçlerine ilişkin süre tahditleri bulunmaması nedeniyle söz konusu kararların, usulsüzlük tespit tarihinden uzun süreler (7 ay, 10 ay, 1 yıl gibi) sonra alındığı,
-Risk seviyelerine uygun yerinde kontrollerin yapılmadığı, şöyle ki, projenin risk seviyesi “orta” olarak belirlenmesine, orta risk seviyeli projelerin ise en az iki yerinde kontrole tabi tutulmaları gerekmesine karşın, aslında uzunca bir süreden beri var olduğu anlaşılan eksikliklerin yerinde kontrolün bu süreç zarfında yapılmaması nedeniyle çok geç (fiziki kapanıştan 4 yıl 11 ay, 4 yıl 9 ay, 4 yıl 1 ay sonra) tespit edildiği, bu durumun da yukarıda olduğu gibi geri alım sürecinin geç başlamasına neden olduğu,
-Yine, mali kapanış tarihine çok yakın bir sürede yapılan yerinde kontrolde (mali kapanış tarihinden iki ay önce) tespit edilen usulsüzlüğe ilişkin “Fesih Kararı”nın mali kapanış tarihinden (2 ay) sonra alındığı,
anlaşılmıştır.
Kamu İdaresi tarafından Denetim Raporunda yer alan söz konusu bulgu kapsamında, uygulama sonrası dönemde gerçekleştirilen kontroller sonucunda tespit edilen eksikliklerin giderilmesi için verilen ek sürelere ilişkin istisnai yerinde kontrollerin zamanında yapılmasının kontrolü ve izlenmesi ile projeler için belirlenen risk seviyelerine ve projelerin mali kapanış tarihlerine uygun olarak yerinde kontrol sayı ve planlamalarının belirlenmesi ve izlenmesine yönelik olarak Kurum tarafından bir izleme sistemi çalışması yapılmasının planlandığı belirtilmiştir.
Bu itibarla, yerinde kontrol süreçlerinde tespit edilen hata/hasar/eksikliklere ilişkin yapılan istisnai kontrollerin verilen ek sürelerin sonunda yapılmasına yönelik takibin sağlanması, söz konusu eksikliklerin tamamlanmaması, faydalanıcının eksikliklerini gidermesi için süre talebinde ya da herhangi bir bildirimde bulunmaması hususlarının ön planda tutularak ek süre verilmesine, projelerin risk seviyelerine “uygun” yerinde kontrol süreleri belirlenmesine, “Fesih Kararı” ile “Geri Alım Kararı” alımına ait süre tahditlerinin getirilmesine yönelik düzenlemeler yapılması suretiyle, usulsüzlük tespit sürecinin ve geri alıma başlama sürecinin uzamasına ayrıca tahsilata ilişkin risklerin de oluşmasına engel olunacağı değerlendirilmektedir.