İş Artışlarına İlişkin Meclis Kararlarının Mevzuatın Öngördüğü Şekilde Alınmaması (Sayıştay)

BULGU: İş Artışlarına İlişkin Meclis Kararlarının Mevzuatın Öngördüğü Şekilde Alınmaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun uyarınca ihalesi gerçekleştirilen yapım işleri kapsamında, sözleşme bedelinin %20’sinden fazla iş artışı yapılabilmesine yönelik olarak alınan meclis kararlarında, önceden öngörülebilir olmasına rağmen ilgili yapım işinin dışında tutulma iradesi gösterilen ve müstakil bir ihalenin konusu olabilecek durumlar için iş artışına onay verildiği ve bu onaylarda iş artışının ne kadar olacağına yönelik herhangi bir belirlemenin yapılmadığı tespit edilmiştir.

5366 sayılı Kanun’un “Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde, Kanun’un amacı, koruma kurullarınca sit alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarının, bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve restore edilerek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması, tabiî afet risklerine karşı tedbirler alınması, tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılması olarak belirlenmiştir.

Kanun’un “Alanların Belirlenmesi” başlıklı 2’nci maddesinde ise büyükşehir belediye meclisinin üye tamsayısının salt çoğunluğu ile alınacak karar ve bu kararın Cumhurbaşkanı (2018 yılı öncesinde Bakanlar Kurulu) tarafından onaylanması sonrasında yenileme alanlarının belirleneceği ve belirlenen alan sınırları içindeki tüm taşınmazların, belediyece hazırlanacak yenileme projelerinin kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurulunca karara bağlanmasını müteakip bu Kanun’a göre yapılacak yenileme projesi hükümlerine tâbi olacakları hüküm altına alınmıştır.

Mezkûr Kanun’un “Uygulama” başlıklı 3’üncü maddesinde, yenileme alanlarında yapılacak uygulamalar kapsamındaki her türlü mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin, ceza ve ihalelerden yasaklama hükümleri hariç olmak üzere 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerinden muaf olduğu düzenlenmiştir.

Yukarıdaki Kanun hükümleri kapsamında Ankara Büyükşehir Belediyesi Belediye Meclisinin 21.06.2015 gün ve 1265 sayılı kararı ile kabul edilen ve Bakanlar Kurulunun 2015/7872 sayılı kararı ile onaylanan “Ankara Ulus Tarihi Kent Merkezi Yenileme Alanı” sınırları 28.06.2015 tarih ve 29400 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

5366 sayılı Kanun’un “Yönetmelik” başlıklı 6’ncı maddesinde ise bu Kanun’un uygulanmasına ilişkin yönetmeliğin Cumhurbaşkanı tarafından yürürlüğe konulacağı hükmü yer almaktadır.

Bu kapsamda yayımlanan Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği’nin “İhale yöntemi” başlıklı 32’nci maddesinde, yenileme alanına ilişkin Cumhurbaşkanı kararının Resmi Gazete’de yayımlanmasından itibaren projenin tamamlanmasına kadar geçecek süre içindeki her türlü mal ve hizmet alımı, yapım işleri ve danışmanlık hizmetlerinin, ceza ve ihalelerden yasaklama hükümleri hariç olmak üzere, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine bağlı olmaksızın yetkili idarelerin meclislerinin kabul edecekleri esas ve usullere göre yürütüleceği açıkça düzenlenmiştir.

Bu bağlamda Büyükşehir Belediyesi Meclisi tarafından 09.07.2015 tarihinde alınan 1278 sayılı Karar ile “Ankara Tarihi Kent Merkezi Yenileme Alanı İhale Yönetmeliği” yürürlüğe girmiştir.

İlgili Yönetmelik’in “İhalede uyulacak esas ve usuller” başlıklı 5’inci maddesinde, işlerin parça parça veya toplu olarak bir arada ihale edilebileceği, yapım işlerine ait sözleşmelerin uygulanması sırasında keşif ve sözleşmelerde öngörülmeyen iş artışlarının veya malzeme değişikliklerinin zorunlu hale gelmesi durumunda sözleşmelerdeki şartlar dâhilinde iş artışı yapmaya idarenin yetkili olduğu düzenlenmiştir.

Ankara Büyükşehir Belediyesi tarafından 5366 sayılı Kanun kapsamında ihale edilen yapım işleri için düzenlenen sözleşmelerin “Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 31’inci maddesinin birinci fıkrasında aynen aşağıdaki hüküm yer almaktadır;

“Sözleşmeye esas proje içinde kalması şartıyla, İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, yapının niteliğini, işlevini, fonksiyonunu, estetiğini veya teknik gerekliliklerini dikkate almak suretiyle kısmen veya tamamen değişiklik yapmaya yetkili olup artışa konu olan işi sözleşme bedelinin %20’sine kadar oran dâhilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırabilir. Bu oranın aşılması gerektiği durumlarda, idare tarafından ilgili değişiklik Belediye Meclisine sunulur. Belediye Meclisi kararı doğrultusunda işlem yapılır.”

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, “Ankara Ulus Tarihi Kent Merkezi Yenileme Alanı” sınırları içerisinde gerçekleştirilecek olan yapım işi ihalelerinin, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından kabul edilen “Ankara Tarihi Kent Merkezi Yenileme Alanı İhale Yönetmeliği” kapsamında ihale edilmesi ve yine sözleşmelerin bu Yönetmelik hükümlerine göre yürütülmesi gerekmektedir.

Bu Yönetmelik hükümlerine göre Kurum, işleri parça parça veya toplu halde ihale edebilecek ve sözleşmelerde öngörülmeyen iş artışlarının zorunlu hale gelmesi durumunda yüklenici ile karşılıklı olarak imza altına alınan sözleşme hükümleri uygulanacaktır. Söz konusu sözleşmelerde ise sözleşmeye esas proje içinde kalması şartıyla sözleşme bedelinin %20’sine kadar olan iş artışlarının harcama birimi kararı ile bu oranın aşılması gerektiği durumlarda ise değişikliğin Belediye Meclisine sunulması akabinde Belediye Meclisi kararı doğrultusunda işlem yapılacağı açıkça belirtilmiştir. Burada bahsi geçen “değişikliğin sunumu” ifadesinden kastın, mukayeseli keşifler eşliğinde hangi işlerden neden vazgeçildiğinin, hangi işlerin neden eklendiğinin, ne oranda bir iş artışının gerektiğinin ve bu iş artışının esas proje içinde kaldığının Belediye Meclisine bildirilmesi olduğunu belirtmek izahtan varestedir.

Tüm bu açıklamalar ışığında, Ankara Büyükşehir Belediyesi tarafından 5366 sayılı Kanun kapsamında ihalesi yapılan ve denetim yılında devam eden yapım işleri üzerinde gerçekleştirilen incelemeler neticesinde aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

2016/1680 sayılı Meclis Kararı ile 2016/304266 kayıt numaralı Ulus Kültür Merkezi, Kapalı Çarşı, Dolmuş Durakları Yapım İşini de kapsayacak şekilde, 5366 sayılı yasa kapsamında ihalesi yapılan tüm yapım işlerinde %20’nin üzerinde iş artışı yapılabilmesi için Kültür ve Tabiat Varlıkları Dairesi Başkanlığına gerekli izinlerin verilmesine yönelik karar alınmıştır.

Söz konusu karar ile ihale konusu işlerde yaşanan değişikliğin ve iş artışı sebeplerinin Belediye Meclisine sunulmasının ve iş artışlarının mahiyeti ile üst sınırı olmaksızın iş artışlarının oranlarından meclis üyelerinin haberdar olmasının engellendiği değerlendirilmiştir.

Nitekim bu karar doğrultusunda ilgili yapım işinde bu zamana kadar 6 defa da toplam %49,68 oranında (53.151.970,59 TL) iş artışı yaşanmış ve bu iş değişiklikleri ve artışları için belediye meclisine herhangi bir bilgi verilmemiştir.

21.09.2023 tarihinde ihalesi gerçekleştirilen ve 106.272.000,00 TL sözleşme bedeli olan 2023/911041 kayıt numaralı Anafartalar Caddesi Sokak Sağlıklaştırma ve Kentsel Tasarım Yapım İşi için 2024/765 numaralı Meclis Kararı ile %20’nin üzerinde iş artışı yapılabilmesine karar verilmiştir.

Ancak söz konusu Karar’a dayanak olarak Büyükşehir Belediye Meclisine sunulan Kültür ve Tabiat Varlıkları Dairesi Başkanlığının 06.07.2024 tarih ve E.1281060 sayılı yazısında iş artışının büyüklüğü ve somut sebeplerine ilişkin bilgilere yer verilmemiştir. Bu doğrultuda alınan söz konusu Meclis Kararı’nda da iş artışının esas proje içinde kalıp kalmadığına ilişkin bir değerlendirme yapılmaksızın ve herhangi bir oran veya tutar belirlenmeksizin, %20’nin üzerinde iş artışı yapılabilmesine izin verilmiştir.

Daha sonrasında bu izne dayanılarak 2024 yılı ekim ayında ikinci mukayeseli keşif ile kümülatif olarak 143.816.065,07 TL (%135,33) tutarında iş artışı yapıldığı ve 446 gün süre uzatımı verildiği görülmüştür.

Öncelikle bu artışın en temel sebebinin, ihale tarihinde daha sonra ihale edilme iradesi gösterilen bazı binaların da bu iş kapsamında restore edilmek istenmesinden kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Dolayısı ile yeni bir ihale kapsamında yapılabilecek ve ihaleye esas proje kapsamında olmayan işin, ihalesiz bir şekilde %135,33 oranında iş artışı ile aynı yükleniciye yaptırılması makul görülmemiştir.

Bununla birlikte Büyükşehir Belediye Meclisine mukayeseli keşif dosyalarının, iş artışının somut sebeplerinin ve yapılacak iş artışının parasal tutarının ve oransal büyüklüğünün sunulmaması neticesinde Meclis tarafından verilen kararın mevzuatın amaçladığı denetim ve kontrol mekanizmasının sağlıklı çalışmasına hizmet etmediği açıktır.

Kamu idaresi tarafından bulgu konusu hususa iştirak edildiği ve ilerleyen dönemlerde Belediye Meclisinden izin alınması gereken hallerde, Meclise daha ayrıntılı bilgi ve belge verileceği bildirilmiştir.

Sonuç olarak, Kurum tarafından 5366 sayılı Kanun kapsamında yapılan ihaleler için uygulama aşamasında sözleşme bedelinin %20’sinden fazla iş artışının yapılmasının zorunlu olması durumunda; bu iş artışının detaylı gerekçelerinin, esas proje içinde kalıp kalmadığının ve maddi boyutunun Büyükşehir Belediye Meclisine sunulması ve Meclisin bu bilgiler ışığında sorumluluk altına girerek karar almasının sağlanması gerekmektedir.