İşletme İdaresinin Hukuki Statüsünün Belirsiz Olması (Sayıştay)

BULGU: İşletme İdaresinin Hukuki Statüsünün Belirsiz Olması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Yalova Termal Kaplıcaları ile ilgili meri mevzuat hükümleri çerçevesinde, İşletme İdaresinin hukuki statüsünün belirsiz ve buna bağlı olarak iş ve işlemleri için uygulanacak mevzuatın açık olmadığı görülmüştür.

3653 sayılı Yalova Termal Kaplıcalarının İdaresi ve İşletilmesi Hakkında Kanun uyarınca, Yalova ili dahilinde olup Bakanlar Kurulunca onaylanmış haritasında gösterilen sınır içindeki Devlete ait sıcak ve soğuk su kaynakları ile kaplıcaların ve bunlara ait binaların, kaplıcalar tesisatının ve arazinin değerlendirilmesi, intifa ve idaresi 01.07.1939 tarihi itibarıyla Sağlık Bakanlığına devredilmiştir.

3653 sayılı Kanun ile Kaplıcaların, Bakanlıkça teşekkül ettirilecek İşletme İdaresi marifetiyle veya Yalova Termal Kaplıcalarının Gerçek Kişilere veya Özel Hukuk Tüzel Kişilerine Kiralanmak veya Restore Et-İşlet-Devret Usulü ile Devredilmek Suretiyle İşletilmesine Dair Yönetmelik uyarınca gerçek kişilere veya özel hukuk tüzel kişilerine kiralanmak ya da restore et-işlet-devret usulü ile devredilmek suretiyle işletilebileceği düzenlenmiştir. Uygulamada eski otel olarak adlandırılan otel binasının anılan Yönetmelik hükümleri uyarınca restore et-işlet-devret usulü ile özel hukuk tüzel kişisince, diğer kısımların ise teşekkül ettirilen İşletme İdaresi marifetiyle işletildiği görülmüştür.

3653 sayılı Kanun’un;

1’inci maddesinin üçüncü fıkrasında Kaplıcaların kira veya işletme gelirlerinin, Sağlık Bakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğünün hesabına aktarılacağı, oranları İşletme İdaresince belirlenen miktarda Termal Belediyesi ve Yalova İl Özel İdaresine pay aktarılacağı ve geri kalanının bütçeye gelir kaydedileceği,

8’inci maddesinde; Kaplıcaların gelişimi ve kendi geliri ile karşılayamayacağı işletme masrafları için gerekli ödeneğin Sağlık Bakanlığı bütçesinde açılacak hususi bir fasla yardım olarak konulacağı,

9’uncu maddesinde; Kaplıcalar işletmesinin ticari usullere göre idare olunacağı,

11’inci maddesinde; İşletme İdaresinin idare bütçesi ile daimî ve geçici kadrolarının Sağlık Bakanlığınca tasdik ve memurların tayininin Sağlık Bakanlığınca yürütüleceği,

12’nci maddesinde; Kaplıcaların gelişimine ait her türlü tedbirleri almaya ve yeni inşaat ve tesisat için Sağlık Bakanlığı bütçesine ödenek konmasına ve gelecek senelere sari yüklenmeye Sağlık Bakanının yetkili olduğu,

16’ncı maddesinde; Kaplıcalar tarifesinin işletmenin alt yapısının yenilenmesi, Yalova Termal kaplıcaları ile bunlara ait bina, müştemilat ve diğer tesisatın restore edilmesi ve geliştirilmesi için harcamada bulunulmasına imkân verecek şekilde, maliyet ve işletmecilik esaslarına göre belirleneceği,

belirtilmiştir.

Bu çerçevede İşletme İdaresinin; kendi geliri ve gideri bulunan, ticari usullere göre idare olunan, fiyat tarifeleri maliyet ve işletmecilik esaslarına göre belirlenen, Türk Ticaret Kanunu’na göre kurulmayan, şirket niteliği taşımayan, ayrı tüzel kişiliği olmayan, gelirlerinin yeterli gelmediği durumlarda genel bütçeden yardım alan bir kamu kuruluşu olduğu değerlendirilmektedir.

İşletme İdaresinin; idari yönden Sağlık Bakanlığı Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğü İdari Hizmetler Dairesi Başkanlığına bağlı olarak faaliyet göstermesi, gelirlerinin yeterli olmadığı durumlarda genel bütçeden ödenek aktarılması vb. düzenlemeler dikkate alındığında İşletme İdaresi bütçe içi işletme veya sosyal tesis olarak değerlendirilebilir. Ancak bütçe içi işletme sadece mahalli idareler açısından öngörülmüş olup mevzuatta genel bütçe kapsamında bütçe içi işletme kurulmasına cevaz veren bir düzenleme bulunmamaktadır. Diğer taraftan sosyal tesislerin muhasebe işlemlerine ilişkin esaslar 30.12.2005 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarınca İşletilen Sosyal Tesislerin Muhasebe Uygulamalarına Dair Esas ve Usuller uyarınca, bu tesislerin işletilmesine ilişkin esaslar ise her yıl güncellenen Kamu Sosyal Tesislerine İlişkin Tebliğler ile düzenlenmektedir. Yalova Termal Kaplıcaları ise 3653 sayılı Kanun uyarınca kurulmuş ve işletilmekte olup İşletme İdaresinin çalışma usul ve esasları ile işletmeye dair her türlü mali ve idari muamelelerin yürütülme şekli ve muhasebe usullerine ait esaslar 02.05.2006 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Yalova Termal Kaplıcaları İşletme İdaresinin Çalışma Usul ve Esasları ile İşletmeye Dair Her Türlü Mali ve İdari Muamelelerin Yürütülme Şekline ve Muhasebe Usullerine Dair Yönetmelik ile düzenlenmiştir. Anılan düzenlemelerin yürürlük tarihinin yanı sıra İşletmenin sosyal ve destek amaçlı bir işletme olmadığı hususu da göz önüne alındığında İşletme İdaresinin statüsünün sosyal tesis olmadığı açıktır.

Yalova Termal İşletmesini döner sermayeli bir işletme olarak kabul etmek de mümkün görünmemektedir. Sağlık Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatında döner sermaye işletmesi kurulabilmesine ilişkin esaslar 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun ile belirlenmiştir. Bu Kanun ile temel olarak Bakanlığa bağlı sağlık kurum ve kuruluşlarının 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu kapsamında sundukları sağlık hizmetlerinden gelir elde etmelerine ve harcamada bulunmalarına ilişkin esaslar düzenlenmiştir. Dolayısıyla sağlık kuruluşu olmayan ve herhangi bir sağlık hizmeti sunmayan nitelik itibarıyla otelcilik faaliyeti gösteren İşletme İdaresinin statüsü 209 sayılı Kanun kapsamındaki döner sermayeli bir işletme de değildir.

3653 sayılı Kanun’un Kaplıcalar işletmesinin ticari usullere göre idare olunacağı ve Yönetmelik’in 24’üncü maddesinde yer verilen yedek akçe ayrılması ile 34’üncü maddesinde yer verilen İşletmede tutulacak defterler ve muhasebe kayıtlarının Hazine ve Maliye Bakanlığınca çıkarılan yönetmelik ve tebliğ hükümlerine göre tek düzen muhasebe sistemine göre yapılacağı düzenlemesi dikkate alındığında İşletme İdaresi, şirket veya Kamu İktisadi Teşebbüsü olarak değerlendirilebilir. İşletme İdaresinin 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu’nun 2’nci maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında kurumlar vergisi mükellefi olarak kabul edilmesi de bu savı güçlendirmektedir.

Ancak Kaplıcaların idaresi için teşekkül ettirilen İşletme İdaresinin tüzel kişiliği haiz olmadığı, ilgili mevzuatında 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’na tabi olduğuna ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği, Ticaret Sicilinde tescilinin bulunmadığı ve ticari bir işletmede bulunması gereken organlardan yoksun olduğu dikkate alındığında ticari işletme olarak nitelendirilmesi de mümkün değildir. Diğer taraftan İşletme İdaresi 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’de yer almadığından Kamu İktisadi Teşebbüsü de değildir.

Yalova Termal Kaplıcalarının idaresinden sorumlu İşletme İdaresinin hukuki statüsünün yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere belirlenmemiş olmasının; İşletmenin iş ve işlemlerine ilişkin uygulanacak mevzuatın ve istihdam edilen personelin statüsünün ortaya konularak bu personel için ödenecek ücretlerin belirlenmesi, süreklilik arz eden bakım ve onarım işlerinin sürdürülmesi, ihtiyaç duyulan mal ve hizmet alımlarının temini gibi birçok açıdan problemlere sebep olduğu görülmüştür.

Kamu idaresi cevabında gerekli çalışmaların yürütüldüğü ve mevzuat değişikliği yapılacağı ifade edilmiştir.

Bu itibarla, İşletme İdaresinin faaliyet alanı, muhasebe sistemi, mükellefiyet durumu, sunduğu hizmetler, işletmede çalışan personelin statüsü vb. hususlar göz önüne alınarak hukuki statüsünün ortaya konulmasını sağlayacak yasal düzenlemelerin yapılması gerekmektedir.