İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Hatalı Uygulamaların Bulunması (Sayıştay)

BULGU: İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Hatalı Uygulamaların Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

İdare sınırları ve yetki alanı içerisinde bulunan bazı işletmelerin işyeri açma ve çalışma ruhsatı olmaksızın faaliyette bulundukları, işyeri açma ve çalışma ruhsatı almadan faaliyette bulunan işletmelerden bazılarının, İdare tarafından çeşitli tarihlerde denetlenmesine rağmen uzun sürelerdir faaliyette bulundukları ve kapatılmadıkları görülmüştür.

Bazı İşletmelerin, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı Olmaksızın Faaliyette Bulunmaları

İdare sınırları ve yetki alanı içerisinde bulunan bazı işletmelerin işyeri açma ve çalışma ruhsatı olmaksızın faaliyette bulundukları görülmüştür.

2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun “İşyeri açma izni harcı” başlıklı 81’inci maddesinde; belediye sınırları veya mücavir alanlar içinde bir iş yerinin açılmasının “İşyeri açma izni harcına” tabi olduğu belirtilmiştir.

10.08.2005 tarihli ve 25902 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyeri açılması” başlıklı 6’ncı maddesi uyarınca, belediye sınırları içinde anılan Yönetmelik kapsamındaki işyerlerinin açılıp faaliyet gösterebilmesi için ilgili belediyeden işyeri açma ve çalışma ruhsatının alınmasının gerektiği, usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamayacağı ve çalıştırılamayacağı düzenlenmiştir.

Yönetmelik’in “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde gayrisıhhî müessese; “faaliyeti sırasında çevresinde bulunanlara biyolojik, kimyasal, fiziksel, ruhsal ve sosyal yönden az veya çok zarar veren veya vermesi muhtemel olan ya da doğal kaynakların kirlenmesine sebep olabilecek müesseseleri” şeklinde, birinci sınıf gayrisıhhî müessese ise; “Konutlardan ve insan ikametine mahsus diğer yerlerden mutlaka uzak bulundurulmaları gereken müesseseleri” şeklinde tanımlanmıştır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun, Büyükşehir Belediyesinin görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen 7/d-j maddesine göre; büyükşehir belediyesi tarafından yapılan veya işletilen alanlardaki işyerlerine ve büyükşehir belediyesinin sorumluluğunda bulunan alanlarda işletilecek yerlere ruhsat verme ve denetleme görevi ile birinci sınıf gayrisıhhî müesseseleri ruhsatlandırma yetkisi büyükşehir belediyesinin görev ve sorumlulukları arasındadır.

Yapılan incelemede;

– Faaliyet konusu kimya sanayi ve atık maddelerin değerlendirilmesi ve ortadan kaldırılması ile ilgili sanayi olan ve iş nevisi; asfalt imali, atıktan üretilmiş yakıt tesisi, atık yağ geri kazanımı, katı atık depolama tesisi olarak belirtilen 7 adet idare şirketlerine ait tehlike arz edebilecek yapıda birinci sınıf gayrisıhhî müessesenin ruhsatsız şekilde faaliyette bulunduğu,

– İdare tarafından işletilen 14 adet sosyal tesisin ruhsatsız şekilde faaliyet gösterdiği,

– İdare tarafından işletilen otogarda yer alan 11 adet sıhhi müessesinin ruhsatsız şekilde faaliyet gösterdiği,

– Ruhsatsız şekilde faaliyet gösteren 2. ve 3. sınıf gayri sıhhi müessese sayısının 15 adet olduğu,

– İdare tarafından kiraya verilen 648 adet işyerinden 192 adet işyerinin işyeri açma ve çalışma ruhsatı olmaksızın faaliyette bulunduğu,

– 2886 sayılı Kanun’un “Ecrimisil ve tahliye” başlıklı 75’inci maddesine aykırı hareket edilerek bir tazminat suretinde alınması gereken ecrimisilin kira niteliğine dönüştürüldüğü ve 70 adet sıhhi müessesenin idareye kira niteliğinde ecrimisil ödeyerek ruhsatsız şekilde faaliyette bulunduğu,

Tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespitleri üzerine, İdare tarafından özetle; İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in 6’ncı maddesine yer verildikten sonra istenen belgelerin tamamlanarak Ruhsat ve Denetim Şube Müdürlüğüne ibraz edilmesi halinde söz konusu işyerleri için ruhsatlandırmaya ilişkin sürelerin işlemeye başlayacağı ve bu işyerleri ile ilgili ruhsatlandırma iş ve işlemlerinin sonuçlandırılabileceği ifade edilmişse de, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyeri açılması” başlıklı 6’ncı maddesi uyarınca, belediye sınırları içinde anılan Yönetmelik kapsamındaki işyerlerinin açılıp faaliyet gösterebilmesi için ilgili belediyeden işyeri açma ve çalışma ruhsatının alınmasının gerektiği, usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamayacağı ve çalıştırılamayacağı mevzuatta açık şekilde düzenlenmiştir. Diğer yandan, yukarıda yer verilen tespitlere yönelik herhangi bir açıklama getirilmemiş ya da kanıtlayıcı bir bilgi veya belge gönderilmemiştir.

Sonuç olarak, bahsi geçen işyerlerinin ruhsatsız olarak faaliyette bulunması 3572 sayılı Kanun’a uygun düşmediği gibi İdarenin işyeri açma izin harcından da mahrum kalmasına sebep olmaktadır. Bu itibarla; ruhsatsız olarak faaliyet göstermeye devam eden işyerlerinin anılan mevzuat hükümleri çerçevesinde ruhsatlandırma iş ve işlemlerinin yerine getirilmesi, idare taşınmazlarında ecrimisil ödeyerek işgalci durumunda bulunan ve ruhsatsız şekilde faaliyet gösteren işyerlerinin işgallerinin sonlandırılmasına yönelik iş ve işlemlerin yine yerine getirilmesi gerekmektedir.

İSPARK AŞ Tarafından İşletilen Otoparkların Ruhsatsız Şekilde Faaliyet Göstermesi ve Park Eden Araçlar İçin Sigorta Yaptırılmaması

İdarenin şirketi olan İSPARK AŞ tarafından işletilen otoparkların ruhsatsız şekilde faaliyet gösterdiği ve otoparklara park eden araçlar için işyeri açma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin yönetmelik uyarınca yapılması gereken “her türlü hasara karşı zorunlu sigorta”nın yine İSPARK AŞ tarafından yapılmadığı görülmüştür.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7’nci maddesinin birinci fıkrasında büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları hüküm altına alınmıştır. Söz konusu fıkranın (l) bendinde; yolcu ve yük terminalleri, kapalı ve açık otoparkları yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat vermek büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.

Mezkûr maddenin ikinci fıkrasında ise büyükşehir belediyelerinin birinci fıkranın (l), (s), (t) bentlerindeki görevleri ile temizlik hizmetleri ve adres ve numaralandırmaya ilişkin görevlerini belediye meclisi kararı ile ilçe belediyelerine devredebileceği, birlikte yapabileceği hükmü yer almaktadır.

Aynı maddenin üçüncü fıkrasında da ilçe belediyelerinin görev ve yetkileri düzenlenmiş olup, (d) bendinde 24.12.2020 tarihli ve 7261 sayılı Kanun’un 29’uncu maddesiyle, “bölge otoparkı, kapalı ve açık otoparklar yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat vermek” ibaresi eklenerek büyükşehir ilçe belediyelerine yetki verilmiştir.

Öte yandan, 22.02.2018 tarihli ve 30340 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Otopark Yönetmeliğinin 3’üncü maddesinin (l) bendinde; “Cadde ve sokak üzerinde, yaya kaldırımından ayrılmış cepte, yolun sağ tarafında veya refüjde yol standartlarına uygun şekilde yatay ve düşey işaretlemeler ile ayrılmış, kullanım süresi görülebilecek şekilde belirtilen, kullanım şartlarına ilişkin diğer hususlar idaresince belirlenen, motorlu veya motorsuz araçların park edebileceği alanı” yol üstü araç park yeri olarak tanımlanmıştır.

İşyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesinde uygulanacak esas ve usulleri düzenleyen İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’e göre otoparklar sıhhi müessese grubunda yer almaktadır ve otopark ruhsatının alınabilmesi için hem yol üstü otoparklar hem de kapalı otoparklarda park eden araçların her türlü hasara karşı zorunlu sigortalarının yaptırılmış olacağı diğer şartlarla beraber zorunlu kılınmıştır.

Yukarıda yer verilen düzenlemelerden; büyükşehir ilçe belediyelerinin bölge otoparkı, kapalı ve açık otoparklar yapma, yaptırma, işletme, işlettirme veya ruhsat verme yetkisini haiz oldukları, bununla beraber büyükşehir belediyelerinin de büyükşehir belediyesi tarafından yapılan, işletilen veya sorumluluğunda bulunan alanlarda aynı yetkileri haiz olduğu, öte yandan; büyükşehir sınırları içinde karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etme ve işletme, işlettirme veya kiraya verme yetkisinin sadece büyükşehir belediyelerine tevdi edilen yetkilerden olduğu, yol üzeri araç park yeri olarak işletilen yerlerin işyeri açma ve çalışma ruhsatı almadan çalıştırılamayacağı, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında otoparklarda park eden araçların her türlü hasara karşı zorunlu sigortalarının yaptırılmasının ruhsat alınabilmesi için zorunlu olduğu anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemede, İSPARK AŞ tarafından işletilen açık, kapalı veya zemin altı otoparklardan 133 adetinin ruhsatsız şekilde faaliyette bulunduğu ve bu otoparklardan otoparka park eden araçların her türlü zarara karşı sigortalanması amacıyla zorunlu tutulan sigorta poliçelerinin, hem ruhsatsız şekilde faaliyet gösteren 133 adet otoparkta hem de ruhsatlı şekilde faaliyet gösteren 45 adet otoparkta bulunmadığı tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespitleri üzerine, İdare tarafından özetle; İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in 6’ncı maddesine yer verildikten sonra istenen belgelerin tamamlanarak Ruhsat ve Denetim Şube Müdürlüğüne ibraz edilmesi halinde söz konusu iş yerleri için ruhsatlandırmaya ilişkin sürelerin işlemeye başlayacağı ve bu işyerleri ile ilgili ruhsatlandırma iş ve işlemlerinin sonuçlandırılabileceği, işlem dosyasında zorunlu sorumluluk sigorta poliçesi eksik olan yerlerden bu eksikliklerini gidermelerinin istendiği, hakkında olumsuz itfaiye muayene raporu bulunan ve ruhsatsız faaliyet gösterdiği tespit edilmiş olan İSPARK AŞ’ye ait otoparklarla ilgili ise faaliyetten men edilmeleri için ilgili çalışmaların yürütüldüğü ifade edilmişse de, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyeri açılması” başlıklı 6’ncı maddesi uyarınca, belediye sınırları içinde anılan Yönetmelik kapsamındaki işyerlerinin açılıp faaliyet gösterebilmesi için ilgili belediyeden işyeri açma ve çalışma ruhsatının alınmasının gerektiği, usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamayacağı ve çalıştırılamayacağı mevzuatta açık şekilde düzenlenmiştir.

Sonuç olarak, İdarenin yetki ve görev alanındaki otopark işletmelerinin işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının bulunup bulunmadığının takibinin sağlanması, bahsi geçen otopark işletmelerinin ruhsatlandırılmasına yönelik iş ve işlemlerin yerine getirilmesi ve işyeri açma izni harcının tahsil edilmesi gerekmektedir.

İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı Almadan Faaliyette Bulunan İşletmelere Kapatma Cezası Verilmemesi

İdare tarafından işyeri açma ve çalışma ruhsatı almadan faaliyette bulunan işletmelerden bazılarının, İdare tarafından çeşitli tarihlerde denetlenmesine rağmen uzun sürelerdir faaliyette bulundukları görülmüştür.

10.08.2005 tarihli ve 25902 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyeri açılması” başlıklı 6’ncı maddesinde;

“Yetkili idarelerden usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamaz ve çalıştırılamaz. İşyerlerine bu Yönetmelikte belirtilen yetkili idareler dışında diğer kamu kurum ve kuruluşları ile ilgili meslek kuruluşları tarafından özel mevzuatına göre verilen izinler ile tescil ve benzeri işlemler bu Yönetmelik hükümlerine göre ruhsat alma mükellefiyetini ortadan kaldırmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan açılan işyerleri yetkili idareler tarafından kapatılır…” hükmü,

Yönetmelik’in “Ruhsatın düzenlenmesi” başlıklı 12’nci maddesinde;

“Sıhhî işyeri açmak isteyen gerçek ve tüzel kişiler, işyerlerini bu Yönetmeliğe uygun olarak tanzim ettikten sonra Örnek 1’de yer alan başvuru ve beyan formuyla yetkili idareye müracaat eder. Başvurunun Yönetmelikte öngörülen kriterlere uygun olduğunun tespiti halinde başkaca bir işleme gerek kalmaksızın işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenerek ilgiliye aynı gün içinde verilir.

… ” hükmü,

Yönetmelik’in “İşyeri açma ve çalışma ruhsatının kesinleşmesi” başlıklı 13’üncü maddesinde ise;

“İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri, yetkili idareler tarafından ruhsatın verildiği tarihten itibaren en geç bir ay içinde kontrol edilir. İşyerinin bu süre içinde kontrol edilmemesi halinde ruhsat kesinleşir. Kontrol görevini yerine getirmeyen yetkili idare görevlileri hakkında kanunî işlem yapılır.

İşyeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesinden sonra yapılacak denetimlerde mevzuata uygun olmayan unsurların ve noksanlıkların tespiti halinde, işyerine bu noksanlık ve hatalarını gidermesi için bir defaya mahsus olmak üzere onbeş günlük süre verilir.

Verilen süre içinde tespit edilen noksanlık ve aykırılıklar giderilmediği takdirde, ruhsat iptal edilerek işyeri kapatılır. Ayrıca ilgililerin yalan, yanlış ve yanıltıcı beyanı varsa haklarında kanunî işlem yapılır.” hükmü yer almaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’e göre belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde bu Yönetmelik kapsamında faaliyet gösterecek işyerlerinin ilgili belediyeden işyeri açma ve çalışma ruhsatı almış olması gerekmektedir. Diğer yandan, başvurunun Yönetmelik’te öngörülen kriterlere uygun olduğunun tespiti halinde başkaca bir işleme gerek kalmaksızın işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenerek ilgiliye aynı gün içinde verilmekte olup işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan açılan işyerlerinin yetkili idareler tarafından kapatılması zorunludur. Bu halde, herhangi bir süre verilmesi de söz konusu değildir.

Yapılan incelemede, işyeri açma ve çalışma ruhsatı almadan faaliyette bulunan işletmelerden bazılarının İdare tarafından çeşitli tarihlerde denetlenmesine rağmen uzun sürelerdir ruhsatsız şekilde faaliyette bulundukları tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in 6’ncı maddesine yer verildikten sonra istenen belgelerin tamamlanarak Ruhsat ve Denetim Şube Müdürlüğüne ibraz edilmesi halinde söz konusu iş yerleri için ruhsatlandırmaya ilişkin sürelerin işlemeye başlayacağı ve bu işyerleri ile ilgili ruhsatlandırma iş ve işlemlerinin sonuçlandırılabileceği, 2024 yılı içerisinde Belediye yetkisinde olup ruhsat almadan faaliyet gösterdiği tespit edilen 179 adet işyerinin, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7’nci maddesi ile 9207 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 6’ncı maddesine istinaden mühürlenerek faaliyetten men edildiği, 1608 Sayılı Kanun’un ilgili hükümlerine istinaden tespit tutanağı tanzim edilerek gerekli cezai müeyyide uygulanmak üzere Belediye Encümenine sevk edildiği, daha önceden mühürlenerek faaliyetten men edilen işyerlerine yönelik yapılan denetimlerde, 501 adet işyerinin faaliyete başladığının tespit edildiği ve işyeri ilgilileri hakkında “Mühür Bozma ve Mühürleme Tutanağı” tanzim edilerek Cumhuriyet Başsavcılıklarına suç duyurusunda bulunulduğu, daha önceden ruhsatsız olarak faaliyet gösterdiğinden mühürlenerek faaliyetten men edilen 60 adet işyerinin ruhsat alması nedeniyle mühür açma tutanağı tanzim edildiği ifade edilmişse de, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyeri açılması” başlıklı 6’ncı maddesi uyarınca, belediye sınırları içinde anılan Yönetmelik kapsamındaki işyerlerinin açılıp faaliyet gösterebilmesi için ilgili belediyeden işyeri açma ve çalışma ruhsatının alınmasının gerektiği, usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamayacağı ve çalıştırılamayacağı mevzuatta açık şekilde düzenlenmiştir ve bahsi geçen işlemlere yönelik herhangi bir kanıtlayıcı bilgi ya da belge gönderilmemiştir.

Diğer yandan, İdare cevabında her ne kadar ruhsat almadan faaliyet gösteren işletmelerin faaliyetten men edildiği, faaliyetten men edilen işletmelerden bazılarının yeniden faaliyete başladığının tespit edilip haklarında Cumhuriyet Başsavcılıklarına suç duyurusunda bulunulduğu belirtilmişse de; bulguda yer verilen husus; işyeri açma ve çalışma ruhsatı almadan faaliyette bulunan işletmelerden bazılarının uzun sürelerdir ruhsat işlemlerinin devam etmesi ve İdare tarafından çeşitli tarihlerde denetlenmesine rağmen ruhsat işlemlerinin olumlu ya da olumsuz şekilde sonuçlandırılmaması ve halihazırda ruhsatsız şekilde faaliyet göstermeleridir.

Sonuç olarak, işyeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesinden sonra yapılacak denetimlerde mevzuata uygun olmayan unsurların ve noksanlıkların tespiti halinde, işyerine bu noksanlık ve hatalarını gidermesi için bir defaya mahsus olmak üzere onbeş günlük süre verilmesi mümkün olup işyeri açma ve çalışma ruhsatı almaksızın faaliyet gösteren işletmelerin uzun sürelerdir faaliyette bulunması ve kapatılmaması yukarıda yer verilen yasal düzenlemelere aykırıdır.