İzmir Bölge Müdürlüğü Hizmet Binası Güçlendirme ve Onarım İhalesinde Hatalı Uygulamalar Olması (Sayıştay)

BULGU: İzmir Bölge Müdürlüğü Hizmet Binası Güçlendirme ve Onarım İhalesinde Hatalı Uygulamalar Olması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Türkiye İstatistik Kurumunun (Kurum) 2024/827080 ihale kayıt numaralı İzmir Bölge Müdürlüğü Hizmet Binası Güçlendirme ve Onarım İşi’ne ait teknik şartname ile uygulama projesinin hazırlanması sürecinde Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği ile İmar Kanunu’na aykırı hususlar olduğu görülmüştür.

18.03.2018 tarih ve 30364 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği’nin “Amaç ve Kapsam” başlıklı ilk maddesinde, “Bu Yönetmeliğin amacı; yeniden yapılacak, değiştirilecek, büyütülecek resmi ve özel tüm binaların ve bina türü yapıların tamamının veya bölümlerinin deprem etkisi altında tasarımı ve yapımı ile mevcut binaların deprem etkisi altındaki performanslarının değerlendirilmesi ve güçlendirilmesi için gerekli kuralları ve minimum koşulları belirlemektir.” denilmiştir.

Aynı Yönetmelik’in “Uygulanacak Esaslar” başlıklı 3’üncü maddesinde, “Deprem etkisi altında binaların tasarımı için bu Yönetmeliğin ekinde yer alan esaslar uygulanır.” düzenlemesi yer almaktadır.

Temel ve Zemin Etütleri Yapılmadan Güçlendirme ve Onarım İşi’nin Projelendirilmesi Nedeniyle İkmal İhalesine Çıkılması ve Süre Uzatımı Verilmesi

İhale konusu işin teknik şartnamesi ve eki uygulama projesi hazırlanırken temel ve zemin etütlerinin yapılmadığı, geoteknik raporunun bulunmadığı, eksikliklerden ötürü ikmal ihalesine çıkılmak zorunda kalındığı görülmüştür.

Yukarıda bahsi geçen Yönetmelik Eki’nin 15. “Deprem Etkisi Altında Mevcut Bina Sistemlerinin Değerlendirilmesi ve Güçlendirme Tasarımı İçin Özel Kurallar” Bölümü’nün 15.2. Binalardan Bilgi Toplanması başlığını’nın 15.2.1.2 maddesinde, “Binalardan bilgi toplanması kapsamında yapılacak işlemler, yapısal sistemin tanımlanması, bina geometrisinin, temel sisteminin ve zemin özelliklerinin saptanması, varsa mevcut hasarın ve evvelce yapılmış olan değişiklik ve/veya onarımların belirlenmesi, eleman boyutlarının ölçülmesi, malzeme özelliklerinin saptanması, sahada derlenen tüm bu bilgilerin binanın varsa projesine uygunluğunun kontrolüdür.” denilmiştir.

Yönetmelik’in 15.2.5.1 maddesinde, “… Temel sistemi bina içinde veya dışında açılacak yeterli sayıda inceleme çukuru ile belirlenecektir.” düzenlemesi bulunmaktadır.

Yönetmelik Eki’nin 16. “Deprem Etkisi Altında Temel Zemini ve Temellerin Tasarımı İçin Özel Kurallar” başlıklı bölümünün 16.1 Kapsam başlığı’nın 16.1.1 maddesinde, “Deprem etkisi altında tasarımı yapılacak yeni binalar ile deprem performansı değerlendirilecek veya güçlendirilecek mevcut binalar için gerekli zemin araştırmalarının kapsamı, zemin koşullarının, sınıf ve parametrelerinin belirlenmesi, bina temellerinin ve çevre bodrum perdelerinin deprem etkisi altında tasarımı, yapı-zemin etkileşimi analizleri ve zemin sıvılaşma potansiyelinin değerlendirilmesi, bu konulardaki yönetmelik ve standartlarla birlikte öncelikle bu Bölüm’de verilen kural ve koşullara uyularak yapılacaktır.” denilmiştir.

Mezkûr Yönetmelik Eki’nin 16.2.2 “Zemin ve Etüd Raporları” başlıklı bölümü’nde, “Zemin ve Temel Etüd Raporları, zemin araştırmaları sonuçlarının sunulacağı Veri Raporu ve tasarıma yönelik olarak hazırlanacak Geoteknik Rapor’dan oluşacaktır.

16.2.2.1 — Veri Raporu, arazi ve laboratuvarda gerçekleştirilmiş zemin

araştırmalarında elde edilen verilerin sunulduğu rapordur. Bu rapor kapsamında, bölgenin jeolojik yapısı ve proje sahasının jeolojik özellikleri, araştırma sondajları ve muayene çukuru logları, zemin kesitleri ve yeraltı su düzeyi, arazi ve laboratuvar deneyleri sonuçları, jeofizik araştırma bulguları vb. zemin araştırma sonuçları sunulacaktır.

16.2.2.2 — Geoteknik Rapor, statik, dinamik ve deprem etkileri göz önüne alınarak, arazi zemin modelinin oluşturulduğu, zemin tabakaları için geoteknik tasarım parametrelerinin verildiği, temel tipleri seçimine ilişkin seçeneklerin irdelendiği, mühendislik analizleri ve değerlendirmeler ile temel tasarımına ilişkin önerilerin sunulduğu rapordur. Geoteknik raporun içeriğine ilişkin açıklamalar aşağıda verilmiştir:

Veri raporunda sunulan arazi zemin araştırmaları bulguları değerlendirilerek, arazi zemin modeli oluşturulacak, yapı yükleri ve deprem etkisi altında zemin tabakalarının davranışı irdelenecek, yapının ve temellerinin tasarımına ilişkin geoteknik tasarım parametreleri verilecektir.

Yapı özellikleri ve beklenen performans düzeyi ile uyumlu temel sistemi seçilecek, taşıma gücü ile kısa ve uzun süreli zemin yerdeğiştirme-oturma değerleri verilecek, bu kapsamda zeminlerin şişme davranışı, net temel basınçları ve olası kaldırma kuvvetleri dikkate alınacaktır.

Zemin iyileştirme ve/veya güçlendirmesine gereksinim duyulması halinde, olası yöntemler irdelenecek, önerilen yönteme ilişkin uygulama esasları tanımlanacak, iyileştirilmiş zemin için hedeflenen zemin özellikleri, temellerin taşıma gücü ve yerdeğiştirme değerleri verilecektir.” düzenelemeleri yer almaktadır.

Mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesi neticesinde; deprem etkisi altındaki binaların güçlendirme işlerinde öncelikle binaların performans analizinin çıkarılacağı, bina performanslarının belirlenmesi amacıyla ilk aşamada binadan bilgi toplanacağı, toplanacak bilginin kapsamına bina hakkındaki hâlihazır verilerden yola çıkılarak karar verileceği, statik projesi bulunan binalar için kapsamlı bilgi düzeyinin varlığının kabul edileceği, kapsamlı bilgiye sahip olunan binalarda dahi temel sistemlerinin mevcut durumunun tespiti için temel muayene çukurlarının açılması gerektiği, bunlarla birlikte zeminin yapısı ve deprem etkisi altında davranışlarının tespit edilmesi amacıyla sondaj verilerinden yola çıkılarak veri raporu ve geoteknik raporun oluşturulması gerektiği, rapor sonucunda mevcut yükler altında temel ve zemin için güçlendirmeye ihtiyaç duyulup duyulmadığının tespit edilmesi gerektiği, ihtiyacın tespiti durumunda güçlendirme yöntem ve tasarımına karar verilirken tüm bu bilgilerin dikkate alınmasının zorunlu olduğu anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemede;

İhale konusu işin teknik şartnamesi kapsamında binanın taşıyıcı unsurlarının değişeceği, yeni unsurlar ekleneceği ve tüm tesisat ve tefrişatın değişeceği dikkate alındığında temel ve diğer taşıyıcı unsurların bir arada göz önünde bulundurulması gerekirken teknik şartname ve eki uygulama projesi oluşturulma sürecinde temel ve zemin etütlerinin mevcut olmadığı, tasarımda dikkate alınması gereken veri raporu ve geoteknik raporun bulunmadığı, deprem analizleri yapılırken bu hususların birlikte göz önünde bulundurulmadığı, binayı etkileyecek yüklerin temele olan etkisinin değerlendirilmediği tespit edilmiştir.

Öte yandan, deprem analizinde temel ve zemin özelliklerine ilişkin gerekli fizibilite çalışmalarının zamanında yapılmaması sebebiyle, ihale konusu işin uygulanması sırasında zemin için güçlendirmeye ihtiyaç duyulduğu, bu sebepten esas iş ile bağlı olarak ikinci bir ihaleye çıkılarak 2024/1308107 ihale kayıt numaralı TÜİK İzmir Bölge Müdürlüğü Hizmet Binası Temel Güçlendirme ve Zemin İyileştirme İşi’nin ihale edildiği görülmüş olup Kamu İhale Kanunun temel ilkelerinden olan ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ilkesine aykırı olan söz konusu uygulama sebebiyle de ihale maliyetlerinde artışa ve ayrıca Hizmet Binası Güçlendirme ve Onarım işinin süresinin de uzamasına neden olunduğu tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından, tahsisli veya kiralık hizmet binası arayışının sonuçsuz kalması nedeniyle hizmetlerin mevcut hizmet binasında yürütülmeye devam ettiği, bu nedenden ötürü elde bulunan mevcut jeolojik etüt ve deprem performans analiz verilerinin kullanıldığı, Türkiye Deprem Yönetmeliği’nin 15.2.4. maddesinde belirtilen sınırlı bilgi düzeyine göre gerekli çözümlemelerin yapıldığı ifade edilmiş olsa da,

Bahsi geçen 15.02.2024 tarihli Deprem Performans Analiz Raporu’nun “Bilgi Düzeyleri ve Katsayıları (Madde 15.2.2 – Madde 15.2.12)” başlıklı 3.3.1 maddesinde, ‘“Bina kullanım sınıfı BKS=3’tür. Binaya ait statik projeler mevcut olduğu için Kapsamlı bilgi düzeyine göre hesap yapılacaktır.” denildiği, dolayısıyla yüklenici tarafından bina hakkında kapsamlı bilgiye sahip olunduğu görülmüştür. Mezkûr Yönetmelik’in yukarıda yer alan maddelerinde açıkça ifade edildiği üzere bina hakkında kapsamlı bilgiye sahip olunsa dahi temel muayenesi ve zemin araştırmasının projelendirme aşamasında öncelikle yapılması gerektiği; deprem etkisi altında güçlendirilecek olan mevcut binaların tasarımının bu doğrultuda yapılmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir. Gerekli zemin ve temel etütlerinin yapılmaması, etütlere dayanan veri raporu ve geoteknik raporu hazırlanmaması sebebiyle temel ve zeminin güçlendirilme ihtiyacı zamanında fark edilmemiş, akabinde ikinci bir ihaleye çıkılmak zorunda kalınmıştır. Mevcut uygulama hem temel ihale ilkelerine hem de Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği’ne aykırılık teşkil etmektedir.

Sonuç itibarıyla; deprem etkisi altındaki betonarme binaların güçlendirme ve onarım işlerinde güçlendirme ve temel yöntemine, binalara eklenecek elemanların tasarımına karar verilirken zemin ve temel etütlerinin yapılması gerekmektedir.

Deprem Performans Analizi İçin Güncel Numune Temin Edilmemesi

TÜİK İzmir Bölge Müdürlüğü hizmet binasının performans analizi yapılırken 18.03.2018 tarih ve 30364 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği’ne göre güncel beton ve donatı numunesi temin edilmediği görülmüştür.

Yönetmelik’in “Yürürlükten kaldırılan yönetmelik” başlıklı 4’üncü maddesinde, “6/3/2007 tarihli ve 26454 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Deprem Bölgelerinde Yapılacak Binalar Hakkında Yönetmelik yürürlükten kaldırılmıştır.” denilmektedir.

Güçlendirme projesine temel olan 15.02.2024 tarihli 1155 Ada 19 Parsel TÜİK İzmir Bölge Müdürlüğü Deprem Performans Analiz Raporu’nun Mevcut Yapının Değerlendirilmesi” başlıklı ikinci bölümünde, deprem performansının değerlendirilmesi safhasında 2014 yılında alınan karot numune değerleri ve aynı yılda yapılan donatı tespitlerinin kullanıldığı ancak yapının 2018 tarihli Deprem Yönetmeliği’ne göre analiz edildiği belirtilmiştir.

Aynı Raporun “Mevcut Malzeme Dayanımının Belirlenmesi” başlıklı 2.3. bölümünde ise, “Binanın mevcut durumunun değerlendirilmesinde B.Ekler-Karot Örnekleri ve Basınç Deneyi Sonuçlarında verilen ve istatistiksel olarak hesaplanmış karakteristik basınç dayanımı kullanılmıştır. 10.08.2012 tarihinde hazırlanan laboratuvar rapor sonuçları kullanılmıştır.” denilmiştir.

Mezkûr Yönetmelik Eki’nin 15.1.1 maddesinde, “Mevcut ve güçlendirilecek tüm binaların ve bina türü yapıların deprem etkisi altındaki performanslarının değerlendirilmesinde uygulanacak hesap kuralları, güçlendirme kararlarında esas alınacak ilkeler ve güçlendirilmesine karar verilen binaların güçlendirme tasarımı ilkeleri bu Bölüm’de tanımlanmıştır.” denilmiştir.

Yönetmelik Ekinin “Deprem Hesabına İlişkin Genel İlke ve Kurallar” başlıklı 15.4 bölümünün, 15.4.9 maddesinin a bendinde, “Deprem hesabında beton ve donatı çeliğinin 15.2’de tanımlanan bilgi düzeyine göre belirlenen mevcut dayanımları esasalınacaktır.” denilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat ve rapor metinlerinden, 06.03.2007 tarihinde yürürlüğe giren Deprem Bölgelerinde Yapılacak Binalar Hakkında Yönetmelik’in yürürlükten kaldırıldığı, 18.03.2018 tarihinde yeni Yönetmelik’in yürürlüğe girdiği, bu tarihten sonra deprem etkisi altındaki binaların performanslarının ölçülmesi ve performansları yeterli bulunmayan binaların güçlendirme projelerinin hayata geçirilmesinin güncel Yönetmelik hükümlerine tâbi olduğu, 2024 yılında ihale edilen İzmir Bölge Müdürlüğü Binası Güçlendirme ve Onarım İşi’nde deprem performans ölçümü için bir firmayla anlaşıldığı, firmanın güncel Yönetmelik hükümlerine göre binanın taşıyıcı elamanları ile malzeme özelliklerini tespit etmesi gerekirken deprem performans analizine temel olan verileri 2012 yılına ait laboratuvar sonuçları ve 2014 tarihli performans analizi raporundan aldığı anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemede, raporlarda 18.03.2018 tarihli güncel Yönetmelik hükümlerine göre ölçülmesi gereken çeliğin akma gerilmesi, kopma dayanımı değerlerinin bulunmadığı, yıllar içinde donatı ve betonda meydana gelebilecek deformasyonların gözardı edildiği, mevcut dayanımlarının analiz edilmediği tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından, hizmet binasının kullanımda bulunması ve arsanın tamamında yerleşik olmasından dolayı ihale öncesi numune alınmasının mümkün olmadığı ifade edilmiş olsa da, binanın fiilen kullanılır durumda olmasının binadan karot alınmasına engel teşkil etmediği, geçmiş yıllarda yapılan performans analizleri için benzer durumda binadan örneklerin alındığı anlaşılmıştır.

Sonuç itibarıyla; deprem etkisi altındaki binaların performans analizi yapılırken yürürlükte olan mevzuata uygun güncel numunelerin kullanılması gerekmektedir.

Yapı Ruhsatı Alınmadan Güçlendirme ve Onarım İnşaat İşine Başlanması

İdare’nin İzmir Bölge Binası Güçlendirme ve Onarım işine ait yapım işinde yapı inşaat ruhsatı olmadan inşaata başlandığı, bölge binasının taşıyıcı elemanlarının yıkılarak tekrar inşa edildiği görülmüştür.

3194 sayılı İmar Kanunu’nun “Yapı Ruhsatiyesi” başlıklı 21’nci maddesinde, “Bu Kanunun kapsamına giren bütün yapılar için 26’ncı maddede belirtilen istisna dışında belediye veya valiliklerden yapı ruhsatiyesi alınması mecburidir.

Ruhsat alınmış yapılarda herhangi bir değişiklik yapılması da yeniden ruhsat alınmasına bağlıdır. Bu durumda; bağımsız bölümlerin brüt alanı artmıyorsa ve nitelik değişmiyorsa ruhsat, hiçbir vergi, resim ve harca tabi olmaz.

Ancak; derz, iç ve dış sıva, boya, badana, oluk, dere, doğrama, döşeme ve tavan kaplamaları, elektrik ve sıhhi tesisat tamirleri ile çatı onarımı ve kiremit aktarılması ve yönetmeliğe uygun olarak mahallin hususiyetine göre belediyelerce hazırlanacak imar yönetmeliklerinde belirtilecek taşıyıcı unsuru etkilemeyen diğer tadilatlar ve tamiratlar ruhsata tabi değildir.” hükmü bulunmaktadır.

Kanun’un “Ruhsat alma şartları” başlıklı 22’nci maddesinde ise, belediye sınırları içerisinde bulunan yapılar adına ruhsat alınabilmesi için yapı sahipleri veya kanuni vekillerince mimari proje, statik proje, elektrik ve tesisat projeleri, resim ve hesapları, röperli veya yoksa, ebatlı krokilerin ekli olduğu dilekçeler ile belediyelere başvurulması gerektiği düzenlenmiştir.

Mezkûr Kanun’un “Kamuya ait yapı ve tesisler ile sanayi tesislerinde ruhsat” başlıklı 26’ncı maddesinde, “Kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak veya yaptırılacak yapılara, imar planlarında o maksada tahsis edilmiş olmak, plan ve mevzuata aykırı olmamak üzere mimari, statik, tesisat ve her türlü fenni mesuliyeti bu kamu kurum ve kuruluşlarınca üstlenilmesi ve mülkiyetin belgelenmesi kaydıyla avan projeye göre ruhsat verilir.” hükmü bulunmaktadır.

03.07.2017 tarih ve 30113 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği’nin “Kamu alanlarında yapılacak yapılarda ruhsat” başlıklı 56’ncı maddesinin ikinci fıkrasında, “Kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak veya yaptırılacak yapılar; uygulama imar planlarında o maksada tahsis edilmiş ve mülkiyeti belgelenmiş olmak kaydıyla ilgili idarelerden avan projelere göre yapı ruhsatı alınarak inşa edilir.” denilmiştir.

Mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi neticesinde, yapıların temelden inşa edilmesi yahut taşıyıcı unsurlarını etkileyen her türlü onarım ve güçlendirme çalışmalarının yapılması için yapı inşaat ruhsatının gerektiği, söz konusu ruhsatların belediye ve mücavir alan sınırlarındaki yapılar için ilgili belediyeden temin edildiği, yapı inşaat ruhsatı için uygulama projelerinin belediyeye sunulması gerektiği, kamu kurumlarına ait yapı ve tesislerin özel mülkiyete tâbi bulunan yapılardan farklı olarak yalnızca avan projeyi sunarak ve yapının fen ve sanat kurallarına uygunluğuna ilişkin sorumluluğu üstlenerek ruhsat alabileceği anlaşılmaktadır.

İhale işlem dosyasının incelenmesi neticesinde, TÜİK tarafından İzmir Bölge Müdürlüğü Hizmet Binası Güçlendirme ve Onarım İşi’nde yapı inşaat ruhsatı olmadan büyük onarım ve güçlendirme inşaatına başlandığı, yapının taşıyıcı unsurlarının sökülüp tekrar inşa edildiği tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından, yapı ruhsatı için ilgili belediyeye başvurulduğu, ruhsat başvurusunun reddedildiği; can ve mal güvenliği, işin belirli süreli sözleşmeye bağlanmış olması, hizmet binası bulunamaması nedenlerinden ötürü başvuru sürecinde güçlendirme işine başlanmak zorunda kalındığı ve başvurunun reddedilme aşamasına kadar güçlendirme işlerinin tamamlanması sebebiyle tekrar ruhsat başvurusu yapılmadığı ifade edilmiş olsa da, yapı ruhsatı süreci; inşaat projelerinin teknik çizimleri ve planlarının incelenmesini kapsadığından yapı güvenliğinin sağlanması adına önemli bir süreç olup yapısal dayanıklılık, yangın güvenliği ve diğer önemli faktörlerin değerlendirilmesine de imkan tanımaktadır. Yapı ruhsatı süreci, yapısal güvenlik standartlarına uygunluğu kontrol ederek yapıların insan sağlığı ve güvenliği için uygun olduğunu garanti etmektedir.

Öte yandan, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Görev” başlıklı 97’nci maddesinin ilk fıkrasının ihale tarihinde yürürlükte bulunan ç) bendi ile, kamuya ait her türlü yapıya ilişkin ruhsat başvurularının ilgili belediyeler tarafından iki ay içinde sonuçlandırılmadığı hâllerde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına resen ruhsat verme yetkisi tanındığı anlaşılmakta olup Kurum tarafından mevzuata uygun sürecin işletilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Sonuç itibarıyla; yapılarda herhangi bir değişiklik yapılması da yeniden ruhsat alınmasına bağlı olması sebebiyle inşa faaliyetinden önce yapı ruhsatı alınması gereklidir.