Kamu İdaresi Tarafından Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımı Yapıldığı Halde Doğrudan Teminle Personel Hizmeti Satın Alınması (Sayıştay)

BULGU: Kamu İdaresi Tarafından Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımı Yapıldığı Halde Doğrudan Teminle Personel Hizmeti Satın Alınması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Belediyesi

İdarenin, kurduğu şirketten ihale yoluyla personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapmasına rağmen, aynı işler için doğrudan teminle personel temin ettiği ve bu personelle hizmetleri yürüttüğü tespit edilmiştir.

696 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen Ek 20’nci maddesine göre; il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22’nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62’nci maddesinin 1’inci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebilmektedir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin (e) bendinin (1) numaralı alt bendinde; belediyelerin de dâhil olduğu madde metninde belirtilen idarelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümlerinin uygulanmayacağı; (2) numaralı alt bendinde ise, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımının, ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dâhil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade edeceği, bununla birlikte mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edileceği belirtilmiştir.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.1’inci maddesinde;

“Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dâhil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder.”

78.1.3’üncü maddesinde ise;

“Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işi, çöp toplama, cadde, sokak, meydan vb. temizlik işleri, bu işlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımı, sürücülü araç/iş makinesi kiralama vb. işler ile Kurum tarafından belirlenecek diğer işler, 78.1.1 inci maddede yer alan diğer koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilir.” hükümleri yer almaktadır.

Söz konusu mevzuat hükümlerinde özetle;

-İlgili mevzuat hükmünde belirtilen diğer idareler ile birlikte belediyelerin de personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı,

-Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımların personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edildiği,

– Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işi, çöp toplama, cadde, sokak, meydan vb. temizlik işleri, bu işlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımı işlerinin diğer koşullara bakılmaksızın doğrudan personel çalıştırılması dayalı hizmet alımı olarak kabul edildiği,

İfade edilmiştir.

Yapılan incelemede, idarenin yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine uygun olarak personel çalıştırılması amacıyla 696 sayılı KHK kapsamında bir şirket kurduğu ve işçi ihtiyacını bu şirket aracılığıyla karşıladığı görülmektedir. Belediyenin, personel çalıştırılması amacıyla 696 sayılı KHK kapsamında kurduğu şirketin toplam personel sayısı 841’dir. Bu işleri yürütmesi gereken birimlerde ise; Fen İşleri Müdürlüğü’nde 53, Park ve Bahçeler Müdürlüğü’nde 176, Temizlik İşleri Müdürlüğü’nde 277 olmak üzere toplam 506 personel bulunmaktadır.

Ancak, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı için kurulan bu şirkete rağmen, hizmetlerde kullanılan mal ve malzemeler İdare tarafından temin edilmiş, işçilik hizmetleri ise doğrudan teminle sağlanmıştır.

Bu kapsamda; zemin kaplama ve onarım işleri (kaldırım ve kilit taşı yapımı, bakım- onarım gibi), park, bahçe ve kamu alanları bakım-onarım işleri (park ekipmanlarının bakımı, kamu binalarında temizlik hizmetleri, parklarda yer alan ağaçların budanması) ile hayvan barınağı bakım işleri (kafeslerin bakım ve temizliği) gibi hizmetler için 2024 yılı içinde 32 adet doğrudan temin evrakı düzenlenerek toplam 4.031.002,00 TL işçilik bedeli ödemesi yapılmıştır.

Söz konusu işlerin Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.3 maddesinde doğrudan personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olduğu değerlendirilmektedir.

Kamu idaresi tarafından verilen cevapta özetle, acil ihtiyaçların karşılanması amacıyla doğrudan temin yoluna başvurulduğu, bulgu konusu hususlarda ise gerekli hassasiyetin gösterileceği ve önlemlerin alınacağı ifade edilmiştir.

İdarenin, personel ihtiyacını karşılamak amacıyla kurduğu şirketten hizmet alımı yapmasına rağmen, aynı işler için doğrudan temin yoluyla personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı gerçekleştirmesi, kamu yönetiminde bütünlük ve hesap verebilirlik ilkeleri açısından sakıncalı bir durum ortaya çıkarmaktadır. Bu uygulama, idarenin kurumsal kapasitesini zayıflatmakta, hizmet sunumunda istikrarsızlığa neden olmakta ve idare bünyesinde yürütülmesi gereken işlerin dışarıdan temin edilen personel eliyle görülmesine yol açmaktadır. Ayrıca, doğrudan teminle yapılan alımlar, kamu ihale mevzuatının öngördüğü rekabet ve şeffaflık ilkeleriyle bağdaşmamakta, planlı ve sürdürülebilir bir personel politikası yürütülmesini engellemektedir.

İdarenin, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarını, kurduğu şirket aracılığıyla yürütmesi ve aynı işler için doğrudan temin yoluna başvurmaktan kaçınması gerekmektedir. Kamu yönetiminde etkinlik, verimlilik ve mevzuata uygunluk ilkelerinin sağlanması için, idarenin tüm hizmet alımlarını önceden belirlenmiş plan ve süreçler doğrultusunda yürütmesi, personel ihtiyacını yalnızca ilgili şirket üzerinden karşılaması ve doğrudan temin yöntemini mevzuatın öngördüğü istisnai sınırlar içinde tutması gerekmektedir.