Katı Atık Toplama ve Nakli İçin Araç Kiralama Hizmet Alımına İlişkin İhale Süreçlerinde Hatalı Uygulamaların Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Katı Atık Toplama ve Nakli İçin Araç Kiralama Hizmet Alımına İlişkin İhale Süreçlerinde Hatalı Uygulamaların Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

a) 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21’inci Maddesinin Birinci Fıkrasının (b) Bendinde Öngörülen Şartlar Oluşmadığı Halde Pazarlık Usulü ile İhaleye Çıkılması

Belediye tarafından, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde öngörülen şartlar oluşmadığı halde, “Katı Atık Toplama ve Nakli İçin Araç Kiralama Hizmet Alımı” işinin pazarlık usulü ile ihale edildiği görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde; yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel usuller olduğu ve diğer ihale usullerinin Kanun’da belirtilen özel hallerde kullanılabileceği hükmü yer almaktadır. Kanun’un bu hükmüne göre, açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulü temel ihale usullerinden olup, pazarlık usulü istisnai bir ihale usulüdür ve sadece Kanun’da belirtilen özel hallerde kullanılmalıdır.

Kanun’un pazarlık usulü ile ihaleye çıkılabilmesinin şartlarını düzenleyen 21’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise; doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya yapım tekniği açısından özellik arz eden veya yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerekliliği idarece belirlenen hallerde veyahut idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması durumlarında pazarlık usulü ile ihaleye çıkılabileceği belirtilmiştir.

Kanun’da yer alan hükümden anlaşılacağı üzere, önceden beklenen ve bilinen olaylar ile yine önceden öngörülebilir ihtiyaçlar, yapım tekniği açısından özellik arz etmeyen veya yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerekliliği bulunmayan işlerin 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamında değerlendirilme imkânı bulunmamaktadır. Bir durumun, 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi açısından, “idarece öngörülemeyen olay” içerisinde değerlendirilebilmesi için; durumun idare tarafından “öngörülemez”, “olağan dışı” ve “idarenin iradesinden bağımsız” nitelikte olması gerekmektedir. Bunun yanında pazarlık usulü ile ihaleye çıkılabilmesi için diğer şartların yanında ihalenin ivedi olarak yapılmasının da zorunlu olması gerekmektedir. Bununla beraber, ihalenin ivedi olarak yapılması şartı tek başına yeterli olmayıp ivedilik Kanun’da belirtilen doğal afet, salgın hastalık, can veya mal kaybı gibi ani ve beklenmeyen ve idarenin önceden öngöremediği gibi özel şartlara bağlanmıştır. Bir işin acilen yapımına İdarece karar verildiği durumlarda Kanun’da belirtilen diğer şartlar mevcut değil ise, pazarlık usulü ile ihaleye çıkılması mümkün görülmemektedir.

Yapılan incelemede, Belediye tarafından 2022 yılında ihale edilen ve 31.08.2024 tarihinde sona eren “731 Gün süre ile Yakıt Hariç Katı Atık Toplama ve Nakli İşine Ait Araç ve İş Makineleri Kiralanması” hizmet alımı işinin bitim tarihine kadar herhangi bir açık ihalenin gerçekleştirilmediği, 14.08.2024 tarihli ihale onay belgesi ile “61 Gün Süre İle Yakıt Hariç Belediyemiz Sınırları İçerisinde Bulunan Alanlarda Oluşan Katı Atıkları Toplama Ve Nakli İçin Araç Ve İş Makinalarının (Şoförsüz) Kiralama” hizmet alımı işine ait ihaleye çıkıldığı, onay belgesinin ekinde işin 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile yapılmasına ilişkin bir gerekçe sunulmadan yalnızca anılan madde bendinin ilgi tutulduğu görülmüştür.

Bahse konu işin, daha önce ihale edilmiş ve bitiş tarihi açıkça belirlenmiş bir hizmete ait olduğu dikkate alındığında, bu işe ilişkin ihtiyacın öngörülebilir nitelikte olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, ihale konusu işin doğrudan pazarlık usulüyle gerçekleştirilmesi uygun değildir.

Kamu İdaresi cevabında, araç tipi ve konteyner tipine göre mahallelerin gruplandırılarak bölgesel çalışma gerçekleştirildiği, saha verilerinin toplanmasının, sonuca bağlanmasının buna uygun yeni konteyner alımı işlemlerinin başlamasının zaman aldığı, temizlik işleri şantiyesi olarak kullanılan ve ihale şartnamesinde de buna uygun şekilde kullanım alanı olarak belirlenen sahanın daha önce Milli Emlak Genel Müdürlüğü tarafından ön tahsisinin gerçekleştirildiği, henüz kesin tahsis işlemlerinin gerçekleşmediği, söz konusu hizmet alım işinin kesintisiz şekilde yürütülmesi gereken ve halk sağlığı ile çevre temizliğini doğrudan etkileyen çöp toplama işine ilişkin olduğundan 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde öngörülen şartların oluştuğu ifade edilmiş ise de, yukarıda daha önce açıklanan gerekçelerde de görüleceği üzere 2022 yılında ihale edilen ve bitiş tarihi açıkça belli olan hizmeteilişkin yapılacak hazırlıkların zaman alması ve hizmetin kesintisiz sürdürülmesinin önem arz etmesi Kanun’un öngördüğü şartlar açısından yeterli değildir. Aksi yönde yapılacak değerlendirme ile idareler tarafından öngörülebilen ancak ihaleye çıkılmasında gecikilen tüm işlerin pazarlık usulüyle yapılabileceği sonucu doğacaktır. Kaldı ki Kanun’un 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde; süreklilik arz eden ihtiyaçların kesintiye uğramaması için ertesi mali yılda gerçekleşecek işler için önceki mali yıl sona ermeden ihaleye çıkılabileceği, yine 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 67’nci maddesinde; temizlik hizmetinin de sayıldığı gelecek yıllara yaygın hizmet yüklenmelerinin ilk mahallî idareler genel seçimlerini izleyen altıncı ayın sonunu geçmemek üzere ihale edilebileceği belirtilerek bu konuda idarelere esneklik sağlanmıştır.

Sonuç olarak, mevzuat hükümleri ve açıklamalar ışığında, ihalelerde, temel ihale usulleri yerine gerekli şartlar oluşmadığı halde, istisnai bir ihale usulü olan 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine göre pazarlık usulünün tercih edilmesi anılan madde hükümleri yanında, Kanun’un 5’inci maddesinde de ifade edilen ihale ilkelerine de aykırılık teşkil etmektedir.

b) Pazarlık Usulüyle İhale Edilen Hizmet Alımı İşinin Gerekçesiz Bir Şekilde İptal Edilmesi

Belediye tarafından, 14.08.2024 tarihli onay belgesi ile pazarlık usulüyle ihaleye çıkıldığı ancak ihale yapılmadan ihale saatinden önce gerekçesiz bir şekilde iptal edildiği görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesi uyarınca idareler, yapacakları ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.

Aynı Kanun’un “İhale saatinden önce ihalenin iptal edilmesi” başlıklı 16’ncı maddesinde; “İdarenin gerekli gördüğü veya ihale dokümanında yer alan belgelerde ihalenin yapılmasına engel olan ve düzeltilmesi mümkün bulunmayan hususların bulunduğunun tespit edildiği hallerde ihale saatinden önce ihale iptal edilebilir.

Bu durumda, iptal nedeni belirtilmek suretiyle ihalenin iptal edildiği isteklilere hemen ilân edilerek duyurulur. Bu aşamaya kadar teklif vermiş olanlara ihalenin iptal edildiği ayrıca tebliğ edilir. İhalenin iptal edilmesi halinde, verilmiş olan bütün teklifler reddedilmiş sayılır ve bu teklifler açılmaksızın isteklilere iade edilir. İhalenin iptal edilmesi nedeniyle isteklilerce idareden herhangi bir hak talebinde bulunulamaz.

İhalenin iptal edilmesi durumunda, iptal nedenleri gözden geçirilerek yeniden ihaleye çıkılabilir.” hükümleri yer almaktadır. Ayrıca Kanun’un “İhale ve ön yeterlik dokümanının içeriği ve idari şartnamede yer alması zorunlu hususlar” başlıklı 27’nci maddesinde; ihale saatinden önce ihalenin iptal edilmesinde idarenin serbest olduğuna yönelik ifadenin idari şartnamede belirtilmesinin zorunlu olduğuna yer verilmiştir.

Yukarıdaki mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde, ihalenin yapılmasına engel olan ve düzeltilmesi mümkün bulunmayan hususların tespit edildiği hallerde ihalenin idare tarafından iptal edilebileceği, bu durumda iptal nedeninin belirtilmek suretiyle duyurulacağı anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemede, Belediye tarafından, 2022 yılında ihale edilen ve 31.08.2024 tarihinde sona erecek olan “731 Gün süre ile Yakıt Hariç Katı Atık Toplama ve Nakli İşine Ait Araç ve İş Makineleri Kiralanması” hizmet alımı işinin bitmesi nedeniyle bulgumuzun (a) bendinde açıklandığı üzere 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi kapsamında ihale onay belgesi düzenlendiği, 14.08.2024 tarihinde ise 19 firma davet edilerek ihaleye çıkıldığı ancak ihale yapılmadan ihale saatinden önce gerekçesiz bir şekilde iptal edildiği, 15.08.2024 tarihinde ise 6 firma davet edilerek yalnızca teknik şartnamede belirtilen lastik tekerli kepçe sayısının 2 adetten 1 adete düşürüldüğü ve başkaca bir değişiklik yapılmadan işin yeniden aynı usulle ihale edildiği görülmüştür.

Kamu İdaresi cevabında, iptal edilen 2024/1064701 ihale kayıt numaralı ihalenin teknik şartnamesinde araçlar için model yılı belirtilmediği, iptal sonrası ihaleye çıkılan 2024/1397998 ihale kayıt numaralı ihalenin teknik şartnamesinde araçlar için model yılı bilgisinin belirtildiği, ayrıca araç sayısının 2 kısım 6 adet olarak artırılması sebebiyle farklılığın oluştuğu, gerekçesiz iptal edildiği belirtilen 2024/1064701 ihale kayıt numaralı ihalede objektif gerekçelerle bu yola gidildiği, ihale gün ve saatinden önce ihalenin iptal edilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı ifade edilmiştir. İdare tarafından, 2024/1064701 ihale kayıt numaralı ihalenin iptali sonrasında 2024/1397998 ihale kayıt numaralı ihaleye çıkıldığı belirtilmiş ise de, 14.08.2024 tarihinde iptal edilen ihalenin hemen sonrasında idarece belirtilen 2024/1397998 ihale kayıt numaralı ihalenin yapılmadığı, bu ihalenin tarihinin 24.10.2024 olduğu, oysa bulgumuzda da belirtildiği üzere bahse konu ihalenin iptalinden sonra 15.08.2024 ihale onay tarih ve 2024/1083351 ihale kayıt numaralı ihalenin yapıldığı EKAP kayıtlarından görülmektedir. İdare tarafından, iptal edilen ihalenin hemen sonrasında 15.08.2024 ihale onay tarih ve 2024/1083351 ihale kayıt numaralı ihaleden bahsedilmemiş, sanki 14.08.2024 tarihinden hemen sonra 24.10.2024 tarihli ve 2024/1397998 ihale kayıt numaralı ihale yapılmış gibi bir değerlendirmede bulunulmuştur. Bu nedenle bulgumuzun esas dayanağı olan ihaleye ilişkin herhangi bir iptal gerekçesinin bulunmamasına ilişkin verilen cevabın hukuki dayanaktan yoksun olduğu görülmektedir.

Sonuç olarak, Belediyenin ihale saatinden önce ihaleyi iptal etme konusunda takdir yetkisi bulunmakla birlikte bu yetki sınırsız kullanılamayacağından saydamlığın, güvenirliğin ve eşit muamelenin sağlanması gibi Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkeleri ile hukuki belirlilik ilkelerinden bağımsız düşünülmemelidir. Bu nedenle iptal gerekçesinin açıklanması, keyfi uygulamalardan korunmak ve idarenin öngörülebilir bir şekilde hareket ettiğini göstermek açısından önem arz etmektedir.