Kurum Tarafından Uygulanan İdari Para Cezası İşlemlerinde Dava Konusu Edilen Açık Usul ve Esas Eksiklikleri Bulunmasına Rağmen Görevliler Nezdinde Kişisel Kusur İncelemesi Yapılmaması (Sayıştay)

BULGU: Kurum Tarafından Uygulanan İdari Para Cezası İşlemlerinde Dava Konusu Edilen Açık Usul ve Esas Eksiklikleri Bulunmasına Rağmen Görevliler Nezdinde Kişisel Kusur İncelemesi Yapılmaması

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Maden mevzuatı gereği uygulanan devlet hakkı ve idari para cezalarına ait ilama bağlı borç ödemeleri ve eki belgelerin incelenmesi sonucunda hukuki ihtilafa konu idari para cezası türünden idari işlemlerde usul ve esaslara göre açık eksik ve hatalar bulunması nedenleriyle bu işlemlerin iptal edilmesi kamu gelirlerinin azalmasına sebebiyet vermesine rağmen söz konusu işlemlerde usul ve esaslara göre açık eksik ve hatalı işlem tesis edenler ile ilgili gerekli işlemlerin tesis edilmediği görülmüştür.
İdari işlemlerin ihdasında mevzuatta yer alan usul ve esaslara uygunluk şarttır. Ceza işlemlerinde idari işlemin muhteviyatı, tutarın belirlenmesi, tahakkuku, tebligatı, tahsilat ve takibi gibi hususların yasal düzenlemelerle belirlenmiş usül hükümlerine ve hukukun genel ilkelerine uygun yürütülmesi gerekmektedir. Aksi taktirde durum kamu kaynaklarının kaybı ile sonuçlanmaktadır.
21.09.2017 tarih ve 30187 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Maden Yönetmeliği’nin “ İdari para cezaları” başlıklı 93’üncü maddesinde ve 11.12.2022 tarih ve 32040 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Maden Yönetmeliği’nin “ İdari Para Cezaları” başlıklı 91’inci maddesinde “idari para cezaları ile ilgili bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde 31.05.2005 tarihli ve 25772 ( Mükerrer) sayılı Resim Gazetede yayımlanan 5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümlerinin uygulanacağı” belirtilmiştir. 2017 tarihli Yönetmelik’te olmayan ancak aynı Yönetmelik’in atıf yaptığı 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nda bulunan “İçtima” müessesesi 2022 yılı Maden Yönetmeliği’nin 92’nci maddesi ile Yönetmelik’te ayrıca ihdas edilmiştir. İlgili maddede Maden Kanunu çerçevesinde uygulanan idari para cezalarında içtima konusu “ (1) Bir fiil ile Kanunda yaptırım düzenlenen birden fazla ihlalin gerçekleşmesi ve bu ihlallere ilişkin birden fazla idari para cezası öngörülmesi halinde yüksek olan idari para cezası verilir. Bu ihlallerle ilgili olarak Kanunda idari para cezasından başka idari yaptırımlar da öngörülmüş ise, bu yaptırımların her biri uygulanır.
(2) Kanunu ihlal olarak tanımlanan bir fiilin ayrıca suç olarak tanımlanmış olması idari para cezası uygulanmasını engellemez.
(3) Aynı ihlalin birden fazla işlenmesi halinde her bir ihlalle ilgili olarak ayrı ayrı idari para cezası verilir. Kesintisiz fiille işlenebilen ihlallerde, tespit yapılana ve bu nedenle idari yaptırım kararı verilinceye kadar fiil tek sayılır.” şeklinde yer almıştır.
İdari yaptırımlar açısından genel Kanun niteliğinde olan 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2’nci maddesinde kabahatin, “Kanunun karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık” anlamına geldiği, değişik 3’üncü maddesinde bu Kanun’un idari yaptırım kararlarına karşı Kanun yoluna ilişkin hükümlerinin diğer Kanunlarda hüküm bulunmaması halinde, diğer genel hükümlerinin idari para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiler hakkında uygulanacağı, zaman bakımından uygulama başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında 12.10.2004 tarihli ve 25611 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, ikinci fıkrasında kabahatin failin icrai veya ihmali davranışı gerçekleştirdiği zamanın dikkate alınacağı, yer bakımından uygulama ile ilgili 6’ncı maddesinde yine 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun yer bakımından uygulamaya ilişkin 8’inci maddesi hükümlerinin, kabahatler bakımından da uygulanacağı, ancak, kanunlarda aksine hüküm bulunan hallerin saklı olduğu, 20’inci maddesinde soruşturma zamanaşımının dolması halinde kabahatten dolayı kişi hakkında idari para cezasına karar verilemeyeceği hüküm altına alınmıştır.
Madencilik faaliyetlerinin sağlıklı yürütülebilmesi için gerekli uyarı ve yaptırımlar 3213 sayılı Maden Kanunu kapsamında 7, 10, 11, 12, 17, 24, 29, 31 ve 36’ncı maddelerinde açık bir biçimde belirtilmektedir. 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 12’nci maddesi’nin 4, 5 ve 6’ncı fıkralarında belirtilen ceza tutarları hesaplamaya dayalı, diğer ceza maddeleri ise (Maktu) sabittir. İdari para cezaları Genel Müdürlükçe nisbi ve maktu para cezaları olarak uygulanmaktadır.
Maktu (sabit) para cezaları çoğunlukla izleme daire başkanlıklarında uygulanan ve Maden Kanunu’nda ilgili maddelerde açıkça belirtilen rakamların yeniden değerlendirme oranları doğrultusunda uygulanan cezalardır. Örneğin, herhangi bir maden ruhsatının izleme dairelerinde maden ruhsatı dosyası üzerinde herhangi bir hususta Kanun’da ilgili madde kapsamında ruhsat sahibinin sorumluluğunda zamanında yapılması gereken iş ve eylemlerin (verilmesi gereken belgelerin gecikmesi, eksiklikler vb.) yapılmadığının tespiti üzerine ilgili maddede belirtilen rakamlar üzerinden para cezası uygulanır. Maktu para cezaları, ceza işlemlerinin uygulandığı daire başkanlıklarında tespiti yapan personel tarafından e-maden üzerinden IPC (İdari Para Cezası) modülünde gerekli bilgiler girilerek yazı oluşturulur ve Koordinatör, Daire Başkanından sonra Genel Müdür Yardımcısının imzası ile KEP (Kayıtlı Elektronik Posta) veya UETS (Ulusal Elektronik Tebligat Sistemi) üzerinden ruhsat sahibine tebliğ edilir.
Nisbi para cezaları mahallinde tetkik sırasında tespit edilen eksik ve noksanlıklara göre belirlenen idari para cezalarıdır. Örneğin, ruhsat sahibi tarafından Maden Kanunu’nun 12’nci Maddesinde belirtilen hususlar üzerinden ihlal yapıldığı tespit edildiği taktirde, mahallinde tetkike katılan heyet tarafından denetim raporu oluşturulur (Mahallinde tetkik sırasında İşletme Faaliyet raporunda belirtilen durumlara uygun hareket edilip edilmediği gibi hususlar da incelenmektedir). Denetim raporu daha sonra maden grubuna göre ilgili daire başkanlığına iletilir ve ruhsat sahasının bulunduğu ilden sorumlu olan personele aktarılır. İlgili personel, uygulanacak para cezasının Kanun’da karşılığı olan miktarına göre işlem başlatır. İdari para cezası tutarı 1.000.000,00 TL’nin altında ise e- maden üzerinden IPC modülünde gerekli bilgiler girilerek yazı oluşturulur ve Koordinatör, Daire Başkanından sonra Genel Müdür Yardımcısı’nın imzası ile KEP veya UETS üzerinden ruhsat sahibine tebliğ edilir. İdari para cezası tutarı 1.000.000,00 TL’nin üzerinde ise dosya, genel müdür yardımcılarından oluşan İdari Para Cezaları Komisyonu’nda onaylandıktan sonra genel müdür imzası ile KEP veya UETS üzerinden ruhsat sahibine tebliğ edilir.
İdari para cezaları yazının tebliğ edilmesini müteakip bir ay içerisinde ödenmediği takdirde KATP (Kamu Alacakları Tahsilat Platformu) üzerinden bağlı olduğu vergi dairesine otomatik olarak bildirim yapılmaktadır. Maden Kanunu’nun 13’üncü maddesindeki, “Verilen idari para cezaları tebliğinden itibaren bir ay içinde Genel Müdürlüğün muhasebe birimi hesabına ödenir. İdari para cezalarına karşı otuz gün içinde idare mahkemelerinde dava açılabilir. Verilen idari para cezalarına karşı yargı yoluna başvurulması takip ve tahsilatı durdurmaz. Genel Müdürlük genel bütçeye gelir kaydedilmek üzere ilgili bedeli en geç on beş iş günü içerisinde Hazine hesabına aktarır. Tahakkuk eden ve ödenmeyen Devlet hakları 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre takip ve tahsil edilmek üzere ilgili tahsil dairesine bildirilir. İlgili tahsil dairesi idari para cezası tamamen tahsil edildikten itibaren en geç bir ay içerisinde durumu Genel Müdürlüğe bildirir.” hükmüne göre işlem tesis edilmektedir.
Kurumda 2021 ve 2022 yılllarında bulgu konusuna ilişkin mahkeme kararlarının incelenmesinde ceza işlemlerinde uyulması gerektiği mahkemelerce vurgulanan usul ve esasa ilişkin genel hukuk kaidelerine aşağıda yer verilmiştir;
-5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 7’nci maddesine göre işlendiği tarihte suç sayılmayan bir fiile ceza uygulanamaz, suçun işlendiği zaman ile sonradan yürürlüğe giren Kanun hükümleri farklı ise muhatabın lehine olan hüküm uygulanır.
-Suçta ve cezada “kanunilik” ilkesi gereği idari yaptırımların tüm yönleriyle kanunlarda yer alan hükümlere uygun tesis edilmesi zorunludur, hiç kimseye suçun işlendiği zamanda öngörülen cezadan daha ağır bir ceza verilemez.
-Kişilere aynı eylemden dolayı ikinci bir ceza uygulamasına gidilemez.
-Cezai yaptırımlarda iddia edilen eylemin şüpheye mahal bırakmaksızın yeterli, nesnel, somut bilgi ve kanıtlarla kesin olarak ortaya konulmasının zorunlu olduğu aksi takdirde şüpheli bir durum var ise ceza tayinine gidilemeyeceği hususu bir cezai yaptırım ilkesidir.
-İdari yaptırımların idari işlemlerde belirlilik ve öngörülebilirlilik ilkelerine uygun olarak düzenlemesi halinde hakkaniyete ve hukuka uygun olabilmektedir.
-Vergi ve benzeri mali yükümlülüklerle ilgili düzenlemeler ancak kanunla yapılır, kanunlarda yer almayan bir yükümlülük ikincil mevzuatla ihdas edilemez.
-Kanundan kaynaklı sorumlulukları yönüyle atfedilebilir kastı, kusuru bulunmayan fiilin içinde yer almayan faile yönelik idari yaptırımın, hakkaniyet ve temel hukuk kaidesi olan cezaların “şahsiliği” ilkesine uygun tesis edilmemesi anlamına gelecektir.
-19.02.1959 tarihli ve 10139 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 7201 sayılı Tebligat Kanunu’nun 12’inci maddesinde hükmi şahıslara ve ticarethanelere tebligat, 13’üncü maddesinde hükmi şahısların memur ve müstahdemlerine tebligat, 20’nci maddesinde muhatabın muvakkaten başka yere gitmesi, 21’inci maddesinde tebliğ imkansızlığı ve tebellüğden imtina, 28’inci maddesinde ilanen tebligat hükümleri düzenlenmiştir. Tebligat Kanunu’na uygun yapılmayan tebligat ile yöneltilen idari yaptırımın hukuka aykırı olacağı açıktır.
-28.07.1953 tarih ve 8469 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’un 102’nci maddesi gereği, kamu alacakları vadesinin rastladığı takvim yılını takip eden takvim yılı başından itibaren beş yıl içinde tahsil edilmez ise zamanaşımına uğramaktadır.
2021 yılı denetimleri neticesinde düzenlenen Sayıştay Denetim Raporunda “Kurum tarafından uygulanan idari para cezalarında dava konusu edilen açık usul ve esas eksiklikleri bulunması” bulgusu yer almaktadır. Söz konusu bulguda “maden mevzuatı gereği uygulanan devlet hakkı ve idari para cezalarına ait ilama bağlı borç ödemeleri ve eki belgelerin incelenmesi sonucunda hukuki ihtilafa konu idari işlemlerde usul ve esaslara göre eksikliklerin bulunması nedenleriyle bu işlemlerin iptal edilmesi, kamu gelirlerinin azalmasına sebebiyet vermektedir.” Tespitine ve örnek dava dosyalarına yer verilmektedir.
2022 yılı denetimleri kapsamında yapılan denetimlerde,
-Sadece 2022 yılında ödemesi yapılan ilama bağlı borçların 16.878.184,13 TL olduğu ve mahkeme kararına istinaden bu yılda iade edilen idari para cezaları tutarının 2.268.234,88 TL tutarında olduğu,
-2022 yılında mahkeme masrafı ödemesi yapılan idari para cezalarına ait olan 217 adet ödeme emri belgeleri detayı incelendiğinde eki belgelerde yer alan mahkeme kararlarında söz konusu idari para cezalarının 2016-2022 yılları arasında tesis edilen cezalardan olduğu ve iptale konu edilen idari para cezalarının toplam tutarının ise 292.243.524,32 TL olduğu,
– 2022 yılı ve daha önceki yıllarda yine mahkeme kararına istinaden iade edilen idari para cezaları nedeniyle Kurum tarafından katlanılan hukuki dosya masraflarının önemli boyutlara ulaştığı,
– 2022 yılı ve daha önceki yıllarda mahkeme kararına istinaden iade konusu olan idari para cezalarına dair ilk işlemi tesis eden görevli personelden, idari para cezasının ilgilisine tebliğine kadar geçen tüm süreçte görev almış kurum personelinin, özellikle açık usul ve esas işlemi eksikliği noktasında özensiz davranış gösterilip gösterilmediği, kişisel kusur olup olmadığı konularında bir inceleme veya araştırma yapılmadığı,
Tespit edilmiştir.
Kurum cevabında idarenin yapmış olduğu tüm idari işlem sayılarının toplamından hareketle hukuki ihtilaf konusu olan işlemlerin nispeten az olduğu şeklindeki açıklaması kabul edilebilir bir açıklama değildir. Zira bulgu konusu edilen husus idarenin tüm işlemleri değil idari para cezasına ilişkin işlemlerdir. Ve kurum cevabında yapılan açıklamanın aksine iptale konu edilen idari para cezalarının toplam tutarının 292.243.524,32 TL’ye ulaştığı görülmüş olup bu durum bütçe kaynaklarının öngörülebilirliği ve tahmini açısından risk teşkil etmektedir.
Maden mevzuatı gereği uygulanan idari para cezalarına ait ilama bağlı borç ödemeleri ve eki belgelerin incelenmesi sonucunda belirtilen sorunlar gözönünde bulundurularak bu nitelikteki kamu gelirlerinin tahakkuku, tahsili ve takibi hususlarında mahkeme kararlarının analiz edilerek tüm birimleri kapsayacak şekilde idari ve yasal tedbirlerin alınmasının, idari para cezalarına ait yasal dayanaklar ve uygulamaları hususlarında hizmet içi eğitimlerin yapılmasının, bu çerçevedeki yapısal sistem ve iç kontrol eksiklerinin giderilmesinin, yapılan analiz sonucunda açık usul ve esas hataları nedeniyle iadeye konu edilen ve bundan dolayı hukuki dosya masrafına katlanılan işlemler ile ilgili görevli personeller nezdinde kişisel kusur olup olmadığına dair gerekli inceleme ve soruşturmaların yapılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.