Maden Sahaları ile İlgili Kurumca Yapılan İhalelerde Taban İhale Bedeli Belirleme Konusunda Bağlayıcı Objektif Standartların Olmaması (Sayıştay)

BULGU: Maden Sahaları ile İlgili Kurumca Yapılan İhalelerde Taban İhale Bedeli Belirleme Konusunda Bağlayıcı Objektif Standartların Olmaması

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Maden sahaları ile ilgili ihalelerde adil ve eşit rekabet koşullarının sağlanması, bu konularda hasıl olabilecek tereddütlerin, hukuki ihtilafların önüne geçilmesi ve ihale bedeli ile ilgili kamu kaynaklarında maksimizasyonun sağlanması adına ihalelere katılımda genel bir kriter olan taban bedellerinin hesaplanmasında objektif ve açık kriterlerin konulması, bunların mevzuatla da hüküm altına alınması ihtiyacı görülmüştür.
3213 sayılı Maden Kanunu’nun “İlk müracaat ve ruhsatlandırma” başlıklı 16’ncı maddesinde,
“(Değişik: 26/5/2004 – 5177/10 md.) (Değişik fıkra: 4/2/2015 – 6592/11 md.) II. Grup (b) bendi ve IV. Grup madenler dışındaki ruhsatlar ihale ile verilir. I. Grup, II. Grup (a) ve (c) bendi madenler için doğrudan işletme ruhsatı verilir. II. Grup (b) bendi, III. Grup, IV. Grup madenler (…)(3), V. Grup madenler arama ruhsatı ile aranır. II. Grup (b) bendi ve IV. Grup madenler için yapılan müracaatların işletme ruhsat taban bedeli ödenerek yapılması zorunlu olup müracaatlarda öncelik hakkı esastır…” denilmektedir.
Kanun’un ‘İhale’ başlıklı 30’uncu maddesinde ise,
“(Değişik: 4/2/2015-6592/15 md.)
Herhangi bir sebeple hükümden düşmüş, terk edilmiş veya taksir edilmiş alanlar ile II. Grup (b) bendi ve IV. Grup madenler dışındaki yeni alanlar ihale yolu ile ruhsatlandırılır. İhale ilanı Resmî Gazete’de yayımlanır.
İhale bedeli işletme ruhsat taban bedelinden az olamaz.
Maden ruhsat sahasının cinsi, rezervi, bulunduğu bölge, tenörü, istihdam, yatırım, ülke ihtiyaçları ve benzeri hususlar dikkate alınarak şartnamelerde açıkça belirtmek kaydıyla ara ve uç ürün üretme şartını içeren ihaleler yapılabilir. Bu ihalelerde rezervin özellikleri dikkate alınarak ihaleye katılma şartları, taban ihale bedeli, ihale bedelini ödeme şekli ve süresi, üretim süreleri veya tesislerin yatırım süreleri ve diğer hususlar şartnameler ile belirlenebilir.
Ruhsat sahaları arasında tek başına madencilik yapılamayacak büyüklükteki alanlara ruhsat verilmez. Bu alanlar bitişik ruhsat sahipleri arasında ihale edilir. İhalelik durumda olan ve madencilik yapılabilmesi için uygun büyüklükte olmayan sahalar, çevresindeki ruhsatsız alanlar veya diğer ihalelik sahalarla birleştirilerek ihale edilir.
Havza madenciliğini geliştirmek ve jeolojik yapıyı aydınlatmak amacıyla yeni oluşturulan alanlar ile herhangi bir sebeple hükümden düşmüş, terk edilmiş veya taksir edilmiş sahalar, alan sınırlamasına bakılmaksızın birleştirilerek ihale edilebilir. Bu şekilde ihale edilen sahaların ruhsatlandırılmasında 16 ncı maddedeki alan sınırlaması aranmaz.
Mülga 6309 sayılı Maden Kanunu hükümleri uyarınca verilmiş olan ve bu Kanuna göre ruhsat hukuku devam eden çakışmalı işletme ruhsat sahalarında yeni bir maden bulunması hâlinde, çakışmalı alandaki maden hakkı bu ruhsat sahipleri arasında ihale edilerek ruhsatlandırılır.
Sahaların ihalesinden elde edilen gelirler genel bütçeye gelir kaydedilir. Bu Kanun kapsamındaki iş ve işlemler için ihtiyaç duyulan ödenekler Genel Müdürlük bütçesinde öngörülür.
(Ek fıkra: 21/3/2018-7103/32 md.) Bu madde kapsamında bir sahanın ihalesinin iki defa yapılmasına rağmen sahaya müracaat olmaması durumunda sahanın aramalara açık hale geleceği Genel Müdürlükçe ilan edilir. İlan edilen sahaya bir aylık sürede müracaat olması durumunda belirlenen ihale taban bedeli üzerinden ruhsatlandırılır. Müracaatın birden fazla olması durumunda müracaat edenler arasında yeniden ihale edilir.
İhalelik sahalar, ihale edilmeksizin ihtisaslaşmış Devlet kuruluşlarına Bakan onayı ile verilebilir.” denilmektedir.
Maden mevzuatına göre ihaleye konu sahalar/alanlar için beş farklı usul izlenmektedir;
-Herhangi bir sebeple hükümden düşmüş, terk edilmiş veya taksir edilmiş bütün maden grubundaki sahalar ihale yolu ile ruhsatlandırılır.
-II. Grup (b) bendi ve IV. Grup madenler dışındaki diğer maden grupları için ihalelik saha bulunmayan boş alanlar ihale yolu ile ruhsatlandırılır.
-Yürürlükteki ruhsat sahaları arasında kalan ve tek başına madencilik yapılamayacak büyüklükteki alanlar ihale konu edilmektedir.
-Yurt içinde ara/uç ürün üretimine yönelik tesis kurulması şartına bağlı olarak ilgili sahaların ihaleleri “tesis şartlı ihale” şeklinde yapılmaktadır.
-Çakışan işletme ruhsat sahalarında yeni bir maden bulunması halinde çakışmalı alandaki maden hakkının çakışan ruhsat sahipleri arasında ihale edilmesi söz konusu olmaktadır.
Maden Sahaları İhale Yönetmeliği’nin “Taban ihale bedelinin tespiti” başlıklı 17’nci maddesine göre taban ihale bedeli, “işletme ruhsat taban bedelinden az olmamak kaydıyla Genel Müdürlükçe sahanın ruhsat safhası, konumu, rezerv bilgileri ve piyasa şartları dikkate alınarak” belirlenir.
Aynı Yönetmeliğin “Tesis şartına bağlı ihale” başlıklı 10’uncu maddesinde,
“ (1) Maden ruhsat sahasının cinsi, rezervi, bulunduğu bölge, tenörü, kalitesi, istihdam, yatırım, ülke ihtiyaçları ve benzeri hususlar dikkate alınarak ihale şartnamesinde açıkça belirtmek kaydıyla ara ve uç ürün üretme şartını içeren ihaleler yapılabilir. Bu ihalelerde rezervin özellikleri dikkate alınarak ihaleye katılma şartları, taban ihale bedeli, ihale bedelini ödeme şekli ve süresi, üretim süreleri veya tesislerin yatırım süreleri ve diğer hususlar ihale şartnamesi ile belirlenebilir.
…” hükümleri yer almaktadır.
Görüleceği üzere 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 30’uncu maddesinde ihale bedeli işletme ruhsat taban bedelinden az olamaz denildikten sonra hem 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 30’uncu maddesinde hem de Maden Sahaları İhale Yönetmeliği’nin 10 ve 17’nci maddesinde taban ihale bedelinin belirlenmesinde “maden sahasının rezerv bilgileri” dikkate alınması gereken bir kriter olarak yer almıştır. Ayrıca tesis şartlı ihaleler için Yönetmelikte “Maden ruhsat sahasının cinsi, rezervi, bulunduğu bölge, tenörü, kalitesi, …. dikkate alınarak ihale şartnamesinde açıkça belirtmek kaydıyla ara ve uç ürün üretme şartını içeren ihaleler yapılabilir” denilerek taban ihale bedelleri başta olmak üzere ihale edilecek sahaya dair ihale şartnamelerinin belirlenmesinde maden sahasına dair rezerv ve tenör bilgileri başta olmak üzere Maden Tetkik Arama Genel Müdürlüğü tarafından üretilecek raporların veya bizzat MAPEG tarafından üretilecek detaylı raporların içeriğindeki bilgilerin ciddiyetle ve özenle kullanılması, analiz edilmesi gerektiği ortadadır.
İşletme ruhsat taban bedeli 3213 sayılı Kanun’un 13’üncü maddesinin ikinci fıkrasında tanımlanmakta olup her yıl 213 sayılı Vergi Usul Kanunu uyarınca belirlenen yeniden değerleme oranı nispetinde artırılmaktadır. (2022 yılı İşletme Ruhsat Taban Bedeli: 28.283 TL ve 2023 Yılı İşletme Ruhsat Taban Bedeli=63.052 TL’dir)
Uygulamada maden sahalarının ihalesi ise şu şekilde yapılmıştır/yapılmaktadır:
A) Taban İhale Bedeli belirlenmesi (Eski uygulama)
Eski uygulamada ihale grubuna alınan sahada daha önceden herhangi bir arama, işletme projesi ve MTA Raporu var mı kontrol edilmektedir.
İhaleye tabi saha ile ilgili herhangi bir bilgi yok ise İhale Taban Bedeli olarak ;
a-) Arama Döneminden hukuku sona eren sahalar için;
Taban İhale Bedeli= İşletme Ruhsat Taban Bedeli * 4 b-) İşletme Döneminden hukuku sona eren sahalar için;
Taban İhale Bedeli= İşletme Ruhsat Taban Bedeli * 8
İhaleye tabi sahada bilgi varsa (MTA raporları, İşletme projeleri ve Arama projeleri); Görünür Rezerv: MTA Raporları, İşletme projeleri ve Arama projeleri rezerv miktarları Cevher Türü: MTA Raporları, İşletme Projeleri ve Arama Projeleri
1 Yıllık Üretim Miktarı: Genel Müdürlüğün İşletme Projelerinde kabul ettiği asgari 1 yıllık üretim miktarları
Ocak Başı Satış Tutar: Cevherleşmenin Türkiye Ocak Başı Satış tutarı
Cevherleşme Potansiyel Oranı:
10 Arası = 1
20 Arası = 2
21-30 Arası = 3
31-40 Arası = 4
41-50 ve Üzeri = 5
Veri setinin kullanıldığı bir formül ile hesaplanmaktadır.
B- Taban İhale Bedeli belirlenmesi (Mevcut uygulama)
1)İhaleye tabi sahaların ihale taban bedelini belirleme formülü aşağıdadır:
Tablo 5: İhaleye Tabi Sahaların İhale Taban Bedelini Belirleme Formülleri

2)Tesis Şartına Bağlı İhaleler
3213 ayılı Maden Kanunu’nun 30’uncu maddesinin üçüncü fıkrası ” Maden ruhsat sahasının cinsi, rezervi, bulunduğu bölge, tenörü, kalitesi, istihdam, yatırım, ülke ihtiyaçları ve benzeri hususlar dikkate alınarak ihale şartnamesinde açıkça belirtmek kaydıyla ara ve uç ürün üretme şartını içeren ihaleler yapılabilir.” hükmü kapsamında katma değeri yüksek ara ve uç ürün üretme şartını içeren ihaleler yapılmaktadır. Söz konusu ihaleler ile ilgili ikincil mevzuat düzenlemesi ise Maden Sahaları İhale Yönetmeliği’nin 10’uncu maddesinde yer almaktadır. Söz konusu madde detayı incelendiğinde yukarıda da vurgulandığı üzere taban ihale bedelinin belirlenmesinde “maden sahasının rezerv bilgileri” dikkate alınması gereken bir kriter olarak yer aldığı gibi maden ruhsat sahasının cinsi, bulunduğu bölge, tenörü, kalitesi diğer dikkate alınması gereken hususlar olarak sayılmış bu hususların ihale şartnamesinin şartlarının belirlenmesinde de dikkate alınması gerektiği açıkça belirtilmiştir. Böylece taban ihale bedelleri başta olmak üzere ihale edilecek sahaya dair ihale şartnamelerinin belirlenmesinde maden sahasına dair yukarıda sayılan bilgiler başta olmak üzere Maden Tetkik Arama Genel Müdürlüğü (MTA) tarafından üretilecek raporların ve içeriğindeki bilgilerin ciddiyetle ve özenle kullanılması, analiz edilmesi gerektiğinde şüphe bulunmamaktadır.
Tesis şartlı ihaleler yapma usulünde mevcut uygulamada;
-Bazı sahaların ihalesinde puanlama kriterleri belirlenerek Puanlama Usulü Tesis Şartlı ihale yapıldığı,
-Puanlama usulü yapılan ihalede; vereceği taahhütler karşılığında en yüksek puanı alanın ihaleyi kazanmış sayıldığı,
-Puanların eşit olması halinde de en yüksek ve eşit puan alan teklif sahipleri arasında açık artırma usulü ile ihaleye devam edildiği,
görülmüştür.
Yukarıda yer verilen bilgilerden de anlaşılacağı üzere maden sahalarıyla ilgili mevcut ihale sisteminde taban ihale bedelinin belirlenmesinde Maden Tetkik Arama Genel Müdürlüğü tarafından sahada ve laboratuvar ortamlarında proje bazında ve uzun süreler boyunca yoğun bir şekilde yapılan maden arama, analiz ve rezerv değerlendirme çalışmaları, yine sahada icra edilen teknik anlamda farklı boyutlarda pek çok sondaj, jeokimya ve jeofizik vb. türünden jeolojik araştırmalar, yer bilimi gözlemleri sonucu üretilen raporların ve bu raporlarda yer alan özellikle sahadaki maden rezervinin boyutu ve cevherin tenör bilgisi gibi söz konusu maden sahasının taban ihale bedelini etkileyebilecek pek çok bilginin kullanılmasının ikinci planda kaldığı görülmektedir.
Tesis şartlı olmayan ihalelerde yukarıda görüleceği üzere formülsel bir taban ihale bedeli belirleme sistemi uygulanmakta olup burada zaten herhangi bir rezerv bilgisi veya cevher tenör bilgisi hiç kullanılmamaktadır.
Tesis şartlı ihalelerde ihale şartnamelerindeki hükümlere dair standartlar bulunmadığı gibi yine bu şartnamelerde yazıldığı şekilde uygulanan puanlama sisteminin ise şu an için bir mevzuat dayanağı da bulunmamaktadır.
Özetle maden sahalarının ihalelerinde önemli bir eşik değer olan taban ihale bedelinin belirlenmesinde ve tesis şartlı ihalelerde puanlama sisteminde, MTA tarafından üretilen tüm rapor ve bilgilerin ve ayrıca MAPEG tarafından saha ile ilgili yapılacak araştırmalara dair raporların kullanılıp kullanılmadığının kontrolünü sağlayan, bunu zorunlu kılan, taban ihale bedeline mevcut MTA rapor ve verilerinden hangilerinin kullanılarak ulaşıldığına dair açıklama zorunluluğunu içeren, taban ihale bedeli üzerindeki kuşkuları, olası hukuki ihtilafları önleyici standartlar, kriterler ve bunlara dair bir mevzuat bulunmamaktadır. Diğer taraftan ihale edilecek maden sahalarının ihale koşullarının belirlenmesinde mevzuatın tamamında dikkate alınması şartı koşulan “rezerv bilgisinin” alanında düzenlenmiş standartlara uygun bir rapor olmadan elde etme imkanı olmadığı göz önünde bulundurulduğunda özellikle saha ile ilgili daha önce hazırlanmış (alanındaki hem uzman hem de bilimsel yetkinliği olan bir kurum olarak) MTA raporları olmadan bu raporlar özenle incelenmeden, gerekirse saha ile ilgili tekrar bir araştırma istenmeden taban ihale bedeli belirlenmesinde kamu yararı olmadığı açıktır.
Konu 2022 yılı denetimleri neticesinde düzenlenen Sayıştay Denetim Raporunda da bulgu konusu edilmesine rağmen 2023 yılı itibariyle bir gelişme mevcut değildir.
Sonuç olarak maden sahalarının ihale edilmesi öncesinde belirlenen taban ihale bedelinin hesabında, tesis şartlı ihalelerde kullanılacak olan şartnamelerde ve hükümlerinde, yine bu tip ihalelerde kullanılacak puanlama sistemlerinde yukarıda yer verilen eksikleri giderecek ve uyulması zorunlu kriterler, standartlar geliştirilmesi, buna dair mevzuat alt yapısının kurulması, mevcut uygulamalarda MTA raporları başta olmak üzere saha rezerv potansiyelini detaylı olarak ortaya koyan raporlardan hangi aşamada nasıl faydalanılması gerektiğinin de ayrıca zorlayıcı mevzuat hükümleriyle denetime elverişli hale getirilmesi uygun olur. Aksi durumda taban ihale bedelleri, ihale şartname hükümleri ile puanlama vb. uygulamaların hukuki ihtilafa konu edilmesinin kaçınılmaz olacağı öngörülmekte ve değerlendirilmektedir.