Mal ve Hizmet Alımlarının Sözleşme Uygulamalarında Aksaklıklar Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Mal ve Hizmet Alımlarının Sözleşme Uygulamalarında Aksaklıklar Bulunması

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Diğer Kamu İdareleri

İdarenin denetim yılında yürütülen mal ve hizmet alımı sözleşmelerinin incelenmesi neticesinde, sözleşme uygulama aşamasındayken işlerin ihale dokümanlarında öngörülen şekilde yürütülmesi ve hakedişe bağlanmasına ilişkin birtakım eksikliklerin mevcut olduğu görülmüştür.
A) Yüklenicilere Yapılan Ödemelerin Tahakkuka Bağlanmasında Hakediş Raporu Düzenlenmemesi
İdare tarafından gerçekleştirilen hizmet alımlarına ilişkin yüklenicilere yapılacak ödemelerin tahakkuka bağlanırken hakediş raporu düzenlenmediği görülmüştür.
08.05.2021 tarih ve 31478 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Türkiye Ulusal Ajansı Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “Ödemelerde aranacak kanıtlayıcı belgeler” başlıklı 31’inci maddesinin birinci fıkrasında;
“Ajans bütçesinden yapılacak giderlere ilişkin ödemelerin, ödeme karşılığında alınan fatura veya fatura yerine geçen belgelere dayandırılması esas olup, bunun dışında 31/12/2005 tarihli ve 26040 üçüncü mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümleri kıyasen uygulanır.” denilmektedir.
31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Hakediş raporu” başlıklı 7’nci maddesinde;
“İhale veya doğrudan temin usulüyle yapılacak yapım işleri ile hizmet alımlarında, sözleşme hükümlerine göre yerine getirilen taahhütlerin bedellerinin ödenmesinde aşağıda belirtilen hakediş raporları düzenlenir.
b) Hizmet İşleri Hakediş Raporu (Örnek: 4) :Bu rapor, hizmet işlerinde yükleniciye ödenecek ara ve kesin hakediş tutarının hesaplanmasına esas olan belgelerden oluşur. Hizmet türüne ve işin özelliğine göre yalnızca ilgili sayfaları ve gerekli görülen diğer belgeler düzenlenerek yüklenici ve kontrol elemanlarınca imzalanır, yetkili makamca onaylanır.” denilmektedir.
Aktarılan mevzuat hükümleri doğrultusunda İdarenin ihale veya doğrudan temin usulüyle gerçekleştirdiği her türlü hizmet alımına ilişkin yapılacak hakediş ödemelerinin tahakkuka bağlanması sürecinde Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği ekinde yer alan formata uygun bir şekilde hakediş raporu düzenlenmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemelerde, yüklenicilere yapılacak hakediş ödemelerinde hakediş raporu düzenlenmeksizin ödemelerin tahakkuka bağlandığı tespit edilmiştir.
İdare tarafından konusu geçen tespitlere iştirak edilerek takip eden dönemden itibaren yüklenicilere yapılacak ödemelerde hakediş raporu düzenlenmesi uygulamasına başlanacağı belirtilmiştir.
Bu itibarla, İdarenin hizmet alımları kapsamında tüm geçici ve kesin hakediş ödemelerinin tahakkuka bağlanması sürecinde, yapılacak ödemeyle ilgili tüm ayrıntıların görülmesine imkan verecek şekilde hakediş raporlarının düzenlenmesi gerekmektedir.
B) Muayene ve Kabul Komisyonlarının İşlerin İhale Dokümanına Uygunluğuna İlişkin İdare Adına Denetim ve Gözetim Yapma Yükümlülüğünü Tam Olarak Yerine Getirmemesi
Muhtelif mal ve hizmet alımlarının sözleşme uygulamalarında işin ihale dokümanında belirlenen şartlara uygun bir şekilde yürütülmesine ilişkin eksikliklerin mevcut olduğu ve İdare adına işin yürütülmesinin denetim ve gözetimini yapmakla yükümlü muayene ve kabul komisyonları tarafından bu hususların tespitinin yapılmadığı ve kabul tutanaklarına yansıtılmadığı görülmüştür.
10.11.2012 tarih ve 28463 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Avrupa Birliği Eğitim ve Gençlik Programları Merkezi Başkanlığı Satınalma Yönetmeliği’nin “Kabulde görülecek kusur ve noksanlar” başlıklı 66’ncı maddesinde;
“(1) Teslim edilen malın veya ifa edilen hizmetin veya yapım işinin teknik şartnameye aykırı olması durumunda, bu aykırılıkların giderilmesi için yükleniciye Başkanlık tarafından belirlenecek kesin bir süre verilir. Bu sürenin sonunda söz konusu aykırılıklar giderilmediği takdirde kabul işlemi yapılmaz ve sözleşme feshedilerek her türlü zarar yükleniciye tazmin ettirilir.
Kabul sırasında tespit edilen kusur ve noksanlıkların kabul yapılmasına engel olmayacak nitelikte bulunması halinde kabul tutanağı düzenlenir. Ancak kusur ve noksanlıklar tutanakta açıkça gösterilir ve tamamlanmaları için verilen süre tutanakta belirtilir. Bu şekilde tanzim edilen tutanaktan birer nüsha yükleniciye verilir.
Kabul tutanağı, kusur ve noksanlıkların tamamlandığının kabul komisyonu tarafından tespit edilmesi ve bu tespitin, tutanağın altına yazılmasından sonra işleme konulur.
Kabul sırasında tespit edilen kusur ve noksanlıklar kabule engel olacak nitelikte bulunduğu takdirde; kabulü engelleyen kusur ve eksiklikler bir tutanakla tespit edilir ve kabul işlemi yapılmaksızın kusur ve eksikliklerin giderilmesi için bir süre belirlenerek durum Başkanlığa bildirilir. Kabul muayenesi noksan ve kusurların giderilmesinden sonraya bırakılır. Başkanlık bu kusur ve eksikliklerin giderilmesi hususunu yükleniciye bildirir.
Muayene ve kabul komisyonunca öngörülen sürede kusur ve noksanlıklar yüklenici tarafından tamamlanmadığı durumda kusur ve noksanlıkları yüklenici nam ve hesabına tamamlanır veya eksik işler için tespit edilen bedel yüklenici için alacaklarından, yetmezse teminatından tahsil edilerek kabul işlemi tekemmül ettirilir.” denilmektedir.
Son olarak İdarece hazırlanmış bulunan Sözleşme Taslağı’nın “Kontrol Teşkilatı, görev ve yetkileri” başlıklı 18’inci maddesinde;
“İşin, sözleşme ve eklerine uygun olarak yürütülüp yürütülmediği İdare tarafından öngörülmesi halinde görevlendirilen Kontrol Teşkilatı aracılığıyla denetlenir. İdare tarafından Kontrol Teşkilatının kurulmadığı durumlarda Kabul Komisyonunun tutacağı kayıt ve tutanaklar esas alınır.” denilmektedir.
Aktarılan mevzuat hükmü doğrultusunda İdarece gerçekleştirilecek alımların muayene ve kabul komisyonlarında görevli kişilerin, işin teknik şartname ve diğer ihale dokümanına uygun yürütülüp yürütülmediğine ilişkin denetim ve gözetim yapması, herhangi bir kusur veya noksanlık tespit edilmesi halinde ise öncelikle bunun kabul yapılmasına engel teşkil edip etmediğini değerlendirmesi ve ardından aykırılığın giderilmesi için yükleniciye süre verilmesi ve her durumda tespiti yapılan kusur ve noksanlıkların kabul tutanaklarında izah edilmesi gerekmektedir. Zira başta harcama yetkilisi olmak üzere, harcama sürecine katılan ve yapılacak bütçe giderinin hukuki düzenlemelere uygunluğunu temin etmekle yükümlü sorumluların referans alabileceği en önemli dokümanlardan birisi, işin kontrol ve denetiminden sorumlu muayene ve kabul komisyonlarınca düzenlenen kabul tutanaklarıdır.
Diğer yandan uygulamada, süreklilik arz edenler dahil İdarenin hizmet alımlarında genel olarak kontrol teşkilatı kurulmamakta ve işlerin sözleşmeleri gereği kontrol teşkilatlarınca yürütülmesi gereken iş ve işlemler muayene ve kabul komisyonlarınca üstlenilmektedir. Bu durum bir yandan kamu ihale mevzuatı uyarınca çıkarılan muayene ve kabul yönetmeliklerindeki kontrol teşkilatı ile muayene ve kabul komisyonu görevlerinin aynı kişide birleşememesi kuralına aykırı olmakla beraber, diğer yandan muayene ve kabul komisyonlarının sorumluluk sahasını genişletmekte ve çift taraflı kontrolün yapılamaması dolayısıyla kontrol zafiyetlerinin oluşmasına mahal vermektedir.
Yapılan incelemelerde,
-2022/935556 İKN’li 2023 Yılı Personel Öğle Yemeği Hizmeti Alımı İşi’ne ait Teknik Şartname’de yüklenici tarafından iş kapsamında gıda mühendisi veya diyetisyen çalıştıracağına dair düzenleme bulunmasına rağmen bu vasıflarda bir kişinin istihdamıyla ilgili herhangi bir kanıtlayıcı belgenin mevcut olmadığı,
-2022/1047128 İKN’li 2023 Yılı Personel Taşıma Hizmet Alımı ve Hizmet Aracı Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında istihdam edilen ve haftalık çalışma saatinin tamamını İdarede geçiren işçilere ilişkin fazla mesai ödemelerinin bazı aylarda işçilerin maaş bordrolarında görünen toplam saatten fazla fatura edilerek Yükleniciye ödendiği ve diğer yandan işçilerin maaş ödemelerinin yapıldığına dair banka listelerinin veya dekontlarının hakediş eki belgeler arasında yer almadığı,
-Yine 2023 Yılı Personel Taşıma Hizmet Alımı ve Hizmet Aracı Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında çalıştırılan araçların aylık puantajlarının tutulmadığı ve Teknik Şartname gereği servis araçları için yapılması zorunlu tutulan koltuk ferdi kaza sigortası poliçelerinin tüm araçlar için temin edilemediği,
-Doğrudan temin usulüyle gerçekleştirilen “Asansörlerin Kabin Askı Halatlarının Alım ve Değişim İşi” kapsamında temin edilen ürünlerin montajının Teknik Şartname’de tedarikçi tarafından gerçekleştirileceği belirtilmesine rağmen uygulamada asansör bakım ve onarım işini yürüten firmaya kendi sözleşmesi kapsamında yaptırıldığı,
Tespit edilmiş olup bu hususlara ilişkin muayene ve kabul komisyonlarınca kabul tutanaklarında herhangi bir kusur veya noksanlığın belirtilmediği görülmüştür.
İdare tarafından konusu geçen tespitlere kısmen iştirak edilmektedir.
Bu bağlamda;
Personel Öğle Yemeği Hizmeti Alımı İşi’ne ait Teknik Şartname’de Yüklenici tarafından iş kapsamında gıda mühendisi veya diyetisyen çalıştırması şartının yerine getirildiği, Yüklenicinin görevli personelinin belirli aralıklarla İdare yemekhanesinde çalıştığı ve söz konusu personelin İdareye giriş çıkış kayıtlarınun mevcut olduğu belirtilmişse de öne sürülen bu hususları tevsik etmek üzere, işin yürütülmesi sırasında hazır bulunduğu belirtilen söz konusu personelin vasıfları ve çalışmasına dair teyit edici herhangi bir kanıtlayıcı belge sunulmamıştır.
Personel Taşıma Hizmet Alımı ve Hizmet Aracı Kiralama Hizmet Alımı İşi kapsamında istihdam edilen ve haftalık çalışma saatinin tamamını İdarede geçiren işçilere ilişkin fazla mesai ödemelerinin bordrolarında eksik görünen personele aynı mali yıl içerisinde takip eden aylarda tamamlandığı belirtilmiştir. Ancak yine aynı iş kapsamında istihdam edilen işçilere yapılan herhangi bir ücret ödemesine ilişkin banka listelerinin hakediş eki belgeler arasında yer almaması hususunda herhangi bir yanıt verilmediği gibi bordrolarında fazla mesai ödemesi eksik görünen işçilere takip eden aylarda yapılan ödeme yapıldığını tevsik edici herhangi bir belge sunulmamıştır.
Yine, anılan iş kapsamında çalıştırılan araçların aylık puantajlarının tutulmaması ve Teknik Şartname gereği servis araçları için yapılması zorunlu tutulan koltuk ferdi kaza sigortası poliçelerinin tüm araçlar için temin edilememesi hususunda; zorunlu ferdi kaza sigortasının Karayolları Yolcu Taşıma Yönetmeliği gereği yasal olarak yapılmasının zorunlu olduğu ve Yüklenici firmadan talep edildiği, 2024 mali yılından itibaren de ilgili sigorta poliçelerinin takibinin yapılarak gerekli dikkat ve hassasiyetin gösterildiği belirtilmiştir. Ancak denetim yılı kapsamında çalıştırılan araçlarla ilgili puantaj tutulmaması hususunda İdare tarafından yanıt verilmemiş ve bazı araçlar için Yükleniciden talep edilen sigorta poliçeleriyle ilgili herhangi bir belge sunulmamıştır.
Asansörlerin Kabin Askı Halatlarının Alım ve Değişim İşi kapsamında temin edilen ürünlerin montajının Teknik Şartname’de tedarikçi tarafından gerçekleştirileceği belirtilmesine rağmen uygulamada asansör bakım ve onarım işini yürüten firmaya kendi sözleşmesi kapsamında yaptırılması hususunda ise söz konusun işin tek elden yürütülebilmesi ve olası koordinasyon eksikliğinin önüne geçilmesinin amaçlandığı belirtilmiştir. Ancak Teknik Şartname düzenlemesi gereği montaj dahil olarak ürün temin edileceği anlaşıldığından tedarikçi firma veya diğer istekliler tarafından buna göre teklif fiyatın oluşturulmuş olduğu ortadadır.
Son olarak süreklilik arz edenler dahil İdarenin hizmet alımlarında genel olarak kontrol teşkilatı kurulmaması ve sözleşmeleri gereği kontrol teşkilatlarınca yürütülmesi gereken iş ve işlemlerin muayene ve kabul komisyonlarınca üstlenilmesi ve bu durumun çift taraflı kontrolün yapılamaması dolayısıyla kontrol zafiyetlerinin oluşmasına sebep olunduğu hususuna İdare tarafından iştirak edilmiş, ancak yeterli sayıda personel bulunmaması sebebiyle bu durumun ortaya çıktığı belirtilerek ilerleyen süreçte ilaveten istihdam edilmesi planlanan personel ile bu yöndeki açığın giderilebileceği ifade edilmiştir.
Bu itibarla, İdarenin her türlü alımında muayene ve kabul komisyonlarında görevli kişilerin mevzuat gereği yapmakla yükümlü olduğu denetim ve gözetim sorumluluğunu tam olarak yerine getirmesi ve işin yürütülmesinde oluşan her türlü kusur veya noksanlığın kabul tutanaklarında kayıt altına alınması ve bunların gereğinin takip edilmesi gerekmektedir.
Hizmet Alımlarında Yüklenicilerin Asgari Ücret Desteğinden Yararlanmasıyla İlgili Sorgulamaların Yapılmaması ve Yararlanılan Destek Tutarlarının Hakedişlerden Kesilmemesi
İdarenin gerçekleştirmiş olduğu hizmet alımlarından, içerisinde haftalık çalışma saatinin tamamının İdarede geçirilmesinin öngörüldüğü ve asgari ücret fiyat farkı ödemesi yapılan işçilik giderleri için yüklenicilerin yararlanmakta olduğu asgari ücret destek tutarlarıyla ilgili herhangi bir sorgulama yapılmadığı ve destek tutarlarının hakedişlerden kesilmediği tespit edilmiştir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun geçici 93’üncü maddesinde;
“4734 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin birinci fıkrasının (a), (b), (c) ve (d) bentlerinde sayılan idareler tarafından ilgili mevzuatı uyarınca yapılan ve sözleşmesinde fiyat farkı ödeneceği öngörülen hizmet alımlarında, ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılmasının öngörüldüğü işçilikler için birinci fıkra uyarınca İşsizlik Sigortası Fonu tarafından karşılanacak tutarlar bu idarelerce işverenlerin hak edişinden kesilerek Türkiye İş Kurumuna iade edilir.” hükmü bulunmaktadır.
Mezkur Kanun’un geçici 96’ncı maddesinde de aynı hükme yer verilmiştir.
Anılan Kanun maddeleri kapsamında işverenlerin asgari ücret destek tutarlarından yararlanmasıyla ilgili esas ve usulleri düzenlemek üzere Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığınca 2023 yılının ilk 6 ayına ilişkin 2023/12 sayılı Genelge, ikinci 6 ayına ilişkin ise 2023/25 sayılı Genelge yayımlanmıştır.
Bahsi geçen genelgelerin “İhale Makamlarınca Destekten Yararlanan İşverenlerin Hakedişlerinden Yapılacak Kesintilere İlişkin Usul ve Esaslar” başlıklı 6’ncı bölümlerinde 5510 sayılı Kanun’un geçici 93’üncü ve geçici 96’ncı maddeleri kapsamında asgari ücret desteğinden yararlanan işverenlerin yararlandıkları destek tutarlarının ihale makamlarınca hakedişlerinden kesilebilmesi için, söz konusu destek kapsamında yararlanılan tutarın “İdarelerce e-borç sorgulama” ekranından görüntülenmesinin ardından kesinti yapılacağı ifade edilmektedir. Daha sonra ise destek tutarına ilişkin hakedişlerden yapılan kesintilerin İşsizlik Sigortası Fonuna aylık olarak aktarılması gerekmektedir.
Yapılan incelemelerde, içerisinde haftalık çalışma saatinin tamamı İdarede geçirilen işçilik gideri bulunan ve asgari ücret fiyat farkı ödemesi yapılan hizmet alımlarında yüklenicilerin asgari ücret desteğinden yararlanıp yararlanmadığıyla ilgili herhangi bir sorgulamanın yapılmadığı ve bu bağlamda yararlanılan destek tutarlarının hakedişlerden kesilmediği ve İşsizlik Sigortası Fonuna aktarılmadığı tespit edilmiştir.
İdare tarafından konusu geçen tespitlere iştirak edilerek takip eden denetim dönemi başından itibaren mevzuat hükümleri doğrultusunda uygulamanın başlatıldığı belirtilmektedir.
Bu itibarla, içerisinde haftalık çalışma saatinin tamamı İdarede geçirilen işçilik giderleri için yüklenicilerin yararlanmış olduğu asgari ücret destek tutarlarının hakedişlerden kesilmesiyle ilgili takibin yapılması gerekmektedir.