Mesire Yerlerinin Kurulması ve İşletilmesinde Yetki Çakışmalarının Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Mesire Yerlerinin Kurulması ve İşletilmesinde Yetki Çakışmalarının Bulunması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Bölge Müdürlüklerinde yapılan incelemelerde; kıyılarda ve korunan alanlardaki orman alanlarının tasarrufu konusunda çevre, şehircilik ve iklim değişikliği müdürlüğü ile görev ve yetki alanlarının çakışmasından kaynaklanan planlama, yönetim ve işletme sorunları yaşandığı, bu durumun kamu kaynaklarının daha etkin ve verimli bir biçimde kullanılamamasına yol açtığı görülmüştür. Özellikle özel çevre koruma bölgeleri ve doğal sit alanlarındaki kıyılarda bulunan mesire yerleri ile ilgili sorunlar Tarım ve Orman Bakanlığı ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı arasında koordinasyonun sağlanması ihtiyacını ortaya koymaktadır.
6831 sayılı Orman Kanunu’nun 25’inci maddesinde; “Orman rejimine giren sahaları; toplumun çeşitli spor ve dinlenme ihtiyaçlarını karşılamak, turistik hareketlere imkân vermek maksadıyla, mesire yerleri ayırır, düzenler, yönetir ve gerektiğinde işletir ve işlettirir.” denilmektedir. Orman Genel Müdürlüğünce tesis edilecek ve mevcut mesire yerlerinin ayrılması, onanması, planlanması, planlarının uygulanması, geliştirilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi, yönetilmesi ve iptaline ilişkin usul ve esaslar 05.03.2013 tarih ve 28578 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Mesire Yerleri Yönetmeliği’nde düzenlenmiştir.
Orman Kanunu’nun 6’ncı maddesinde açıklandığı üzere, mülkiyeti Hazineye ait olan Devlet ormanlarına ve Devlet ormanı sayılan yerlere ait her çeşit işler Orman Genel Müdürlüğünce yapılır ve yaptırılır.
Ormanlık alanların kıyıya isabet eden kısımlarında, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlükleri ile Orman Bölge Müdürlükleri arasında yaşanan sorunlar aşağıda maddeler halinde açıklanmaktadır:
a. Kıyılardaki orman alanlarında yetki çakışmalarının olması
1982 Anayasası’nın 169’uncu maddesinde, “Devlet ormanları kanuna göre, devlet yönetir ve işletir. …” 3621 sayılı Kıyı Kanunu’nun 5. maddesinde, “Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Kıyılar, herkesin eşit ve serbest olarak yararlanmasına açıktır, Kıyı ve sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir.” hükümleri bulunmaktadır.
Kıyı kenar çizgisi geçirilirken mülkiyete dikkat edilmediğinden orman alanlarının bir kısmı kıyıda, kenar çizgisinin deniz tarafında kalmaktadır. Kıyıda bulunan ormanlık alanlarda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlükleri ile Orman Bölge Müdürlükleri arasında yetki sorunları yaşandığı görülmüştür. Ancak orman alanlarında kıyı terki yapılmadığından, bu alanlardaki tasarruf Orman Genel Müdürlüğündedir.
b. Özel çevre koruma bölgelerinde ve doğal sit alanlarında mesire yerlerinde yetki çakışmaları olması
Biyolojik çeşitliliği, doğal ve kültürel kaynakların sürekliliğini ve korunmasını sağlamak amacıyla kurulan, yasalarla yönetilen kara ve deniz parçaları “korunan alanlar” olarak tanımlanmaktadır. Korunan alanlar farklı statülerde ilan edilmekte ve farklı kurumlar tarafından yönetilmektedir.
Özel Çevre Koruma Bölgelerinde; Çevre Düzeni Planlarında Orman Alanları “Ö.Ç.K.K. Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca ile Orman Bölge Müdürlüğünce oluşturulacak protokol doğrultusunda sonuçlandırılacaktır.” denilmektedir.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları İlke Kararları alınmaktadır. Doğal sit alanlarında mesire yeri talepleri yürürlükteki planlara ve 109 Sayılı İlke Kararı’na (111 sayılı İlke Kararı ile değişik) göre değerlendirilmektedir.
Nitelikli doğal koruma alanları ile Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanlarında; koşulları, kapsamı, süresi Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonları tarafından belirlenmek koşulu ve faaliyetin niteliğine göre geçiş dönemi koruma koşulları ve kullanım şartları veya koruma amaçlı imar planları ile aşağıdaki faaliyetlere izin verilebilir:
“ç. Koruma amaçlı imar planı yapılması koşulu ile alanın ve çevrenin özelliklerinden kaynaklanan faaliyetlerin korunması ve geliştirilmesi amacına yönelik iskele, balıkçı barınağı, bekçi kulübesi yapılabilir.
d. Günübirlik alanlar, A tipi hariç mesire alanları ile kıyı mevzuatına uygun olarak park ve rekreaktif alanlar yapılabilir.
>>
Dolayısıyla, Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonundan mesire yeri vaziyet planlarına ilişkin alınacak olan uygunluk görüşü doğrultusunda uygulama yapılabilir.
Orman Genel Müdürlüğü ile Özel Çevre Koruma Başkanlığı arasında 11.06.2009 tarihinde imzalanan “Özel Çevre Koruma Bölgelerinde yer Alan Denizle İrtibatlı Orman Vasfı Taşıyan Alanlarda Tespit Edilen Günübirlik Mesire Yerlerinin Düzenlenmesi ve İşletilmesine ait İşbirliği Protokolü” yenilenmemiştir. Özel Çevre Koruma Bölgeleri ve Doğal Sit Alanlarındaki kıyılarda Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan alanlar ile irtibatlı mesire yerlerinin işletilmesine yönelik Tarım ve Orman Bakanlığı ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı arasında koordinasyonun sağlanması amacıyla yeniden protokol yapılması önerilir.
Kurum cevabında, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ve ilgili tüm kurum ve kuruluşlar ile mesire yerleri hususlarında koordinasyonlu bir şekilde çalışıldığı ifade edilmiştir. Bununla birlikte, orman alanlarındaki söz konusu sorunlar orman bölge müdürlüklerinde yerinde yapılan incelemelerde tespit edilmiştir. Aynı alanda birden fazla kurumun yetkilendirilmesinin uygulamada sorunlar yaratması kaçınılmazdır.
15 Temmuz 2018 tarih ve 30479 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında 4 No’lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” ile Orman Genel Müdürlüğünün yetki alanları ile görev ve sorumlulukları belirlenmiştir. Kararname’nin 334’üncü maddesinde; “Mesire yerleri, kent ormanları, araştırma ormanları, ağaç parkı (arboretum) sahaları, orman içi biyoçeşitlilik koruma alanları, model orman, muhafaza ormanı alanlarının ayrılması, korunması, işletilmesini ve işlettirilmesini sağlamak” Orman Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Milli park, tabiat parkı, tabiatı koruma alanı, kent ormanı, mesire alanları, sulak alanlar, yaylalar vb. farklı statülere sahip orman alanları bulunmaktadır. Bu alanların bir kısmının yönetimi Orman Genel Müdürlüğünün uhdesindedir. Yerel yönetimler tarafından işletilen alanlar da göz önüne alındığında bu durum yönetim bakımından karmaşaya neden olmaktadır.
Genel Müdürlüğün görev, hizmet ve faaliyetleri ile ilgili olarak, diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca uyulacak esasları belirlemek, koordinasyonu sağlamak gibi görevleri de bulunmaktadır. Bununla birlikte, uygulamada diğer kurumların görüşleri öne çıkmaktadır.
Orman Genel Müdürlüğü, ormanlara ilişkin her türlü işle özel olarak yetkilendirilmiş olmakla birlikte, kıyılarda kalan ve korunan alanlardaki orman alanlarında orman bölge müdürlükleri ile çevre, şehircilik ve iklim değişikliği il müdürlüklerinin yetkileri uygulamada iç içe geçmektedir. Diğer kurumlar tarafından planlanan ve işletilen alanlar da göz önüne alındığında bu durum yönetim bakımından karmaşaya neden olmaktadır.
Sonuç olarak, orman alanlarındaki yetki çakışmaları mesire alanlarının kurulması ve işletilmesiyle ilgili muğlaklığı artırmakta ve etkin bir yönetimi engellemektedir. Kıyılarda bulunan orman alanlarının tasarrufu konusundaki yetki Orman Genel Müdürlüğündedir. Mesire yerlerinin imar plan ve projelere ilişkin her türlü izin ve görüş Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığından alınmaktadır. Bu nedenle, korunan alanlar olan Özel Çevre Koruma Bölgeleri ve Doğal Sit Alanlarındaki kıyılarda Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan alanlar ile irtibatlı mesire yerlerinin işletilmesine yönelik Tarım ve Orman Bakanlığı ile Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı arasında yeniden protokol yapılması gerektiği değerlendirilmektedir.