Minibüs Hatlarının Bakanlık Kararı Olmadan 49 Yıllığına İhale Edilmesi (Sayıştay)

BULGU: Minibüs Hatlarının Bakanlık Kararı Olmadan 49 Yıllığına İhale Edilmesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Olmayan İl Kapsamında Yer Alan İlçe Belediyesi

Belediyenin 2010-2012 yılları arasında 49 yıllığına ihale etmiş olduğu minibüs hatlarıyla ilgili olarak 5393 sayılı Belediye Kanunu uyarınca alınması gereken İçişleri Bakanlığı kararının alınmadığı görülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15’inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde; toplu taşıma yapmak, her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek belediyelerin yetki ve imtiyazları arasında sayılmıştır. Anılan maddenin beşinci fıkrasında ise, (f) bendinde belirtilen hizmetlerin Danıştayın görüşü ve Çevre, Şehircilik İklim Değişikliği Bakanlığının kararıyla süresi kırk dokuz yılı aşmamak üzere imtiyaz yoluyla devredilebileceği, toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz veya tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat vermek suretiyle yerine getirebileceği gibi toplu taşıma hatlarını kiraya verme veya 67’nci maddedeki esaslara göre hizmet satın alma yoluyla yerine getirebileceği ifade edilmiştir.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde ise, belediyelerin satım, kira, trampa ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi işlemlerinin bu Kanunda yazılı hükümlere göre yürütüleceği, “Kiralarda sözleşme süresi” başlıklı 64’üncü maddesinde, kiraya verilecek taşınır ve taşınmaz malların kira süresinin, on yıldan çok olamayacağı belirtilmiştir.

Anılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, ilçe sınırları içerisindeki toplu taşımaya ilişkin haklar belediyelere aittir. Söz konusu hak, belediyeler tarafından bizzat kullanılabileceği gibi üçüncü kişilere devredilmesi de yasal olarak mümkündür. Ancak devir işleminin meri mevzuat gereğince ihale ile yapılması gerekmektedir.

Konu ile ilgili olarak, Danıştay 13. Dairesinin Esas No:2015/985, Karar No: 2015/3164 numaralı kararında; “Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; belediyelerin yürütmekle görevli ve yetkili oldukları toplu taşıma hizmetini bizzat yapmak yerine imtiyaz suretiyle devrine karar verilmesi için Danıştay’ın görüşü ve İçişleri Bakanlığının onayının alınmasının ön koşul olduğu, kiralama yolunu seçmesi hâlinde ise hem taşınır hem taşınmazlar için kira süresinin 10 yılla sınırlı olduğu ve her iki durumunda D.İ.K hükümlerine tabi olduğu anlaşılmakta ve toplu taşıma hizmetlerinin ruhsat vermek suretiyle yerine getirilmesi usulünde ise ruhsat verilecek sürenin, tespit edilen muhammen bedelin yıllık mı yoksa ruhsat verilen süre için mi öngörüldüğünün, yıllık olarak tespit edilmiş ise her yıla ilişkin artış oranının nasıl belirleneceğinin vb. hususların açık bir şekilde ortaya söz konusu ihalenin yine D.İ.K hükümlerine göre yapılması gerektiği, toplu taşıma hizmetlerinin gördürülmesinde ruhsat verme yönteminin seçilmesi hâlinde verilecek olan ruhsatın süresiz bir şekilde verilemeyeceği, belli bir süre dâhilinde ruhsat verilmesi gerektiği görülmektedir.

Bu durumda, ilgili mevzuat ve dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; toplu taşıma hizmetinin yerine getirilmesinde ruhsat verme yönteminin seçilmesi hâlinde, süresiz olarak ruhsat vermenin söz konusu olmadığı, belli bir süre dâhilinde ruhsatın verilmesi gerektiği, bu süreye göre muhammen bedelin belirlenmesinin şart olduğu, bu hususlar ortaya konulduktan sonra D.İ.K hükümlerine uygun bir şekilde ihalenin yapılması gerektiği”,

Aynı Dairenin Esas No:2014/384, Karar No: 2014/1950 kararında; “Yukarıda yer verilen hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden; büyükşehir belediyesi sınırları dâhilinde toplu taşıma hizmetlerini yürütmenin ve bu amaçla toplu taşıma vasıtalarının işletilmesi ve işlettirilmesinin kamu hizmeti olarak münhasıran büyükşehir belediyelerine imtiyaz olarak verilmiş olduğu; toplu taşıma vasıtalarını işlettirmenin ise imtiyaz sözleşmesi, ruhsat verme, kiralama veya hizmet satın alma yoluyla gördürülebileceği; anılan usullerden herhangi birinin seçilmesi yoluyla toplu taşıma hizmetinin özel hukuk kişileri eliyle sağlanması hâlinde büyükşehir belediyesinin kanunlarla kendisine verilen ulaşım hizmetlerine ilişkin imtiyazdan vazgeçmiş sayılacağı sonucuna varılmakta olup; söz konusu vazgeçme iradesinin ise, ancak, belediye adına imtiyaz verilmesinde görevli ve yetkili kılınan belediye meclisince ortaya konulması hâlinde geçerli olacağının kabulü gerekmektedir.”,

Aynı Dairenin Esas No:2011/1134, Karar No: 2012/2226 kararında; “Belediye Meclisince alınan karara dayanılarak Encümence toplu taşıma hatlarının 10 yıllığına kiraya verilmesinin hukuka uygun olduğuna”

Aynı Dairenin Esas No:2014/1735, Karar No: 2014/2859 kararında; “İdare Mahkemesi’nce; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15’nci maddesinin (f) ve (p) bentlerinde ulaşım gibi kentsel alt yapı ve şehir içi trafik hizmetlerini yapmanın veya yaptırmanın belediyenin görev ve sorumlulukları arasında sayıldığı, yine toplu taşıma yapmanın, bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemleri kurmanın, kurdurmanın, işletmenin ve işlettirmenin, kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ve ücret tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemenin, kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmenin, belediyenin yetki ve imtiyazları arasında olduğu, dava konusu minibüs hatlarının 10 yıllığına kiraya verilmesine ilişkin 08.01.2013 günlü 3 sayılı belediye encümen kararı ile bu karara dayanılarak 04.02.2013 tarihinde ihaleye çıkarılmasına ilişkin işlem 5393 sayılı yasanın 15. maddesinin (f) ve (p) bentlerinin belediyelere verdiği yetki ve imtiyaz hakkı sınırları içinde kararlar olduğu ve bu yönüyle hukuka uygun olduğu, davacı kooperatifin il trafik komisyonu kararları ile kazanılmış haklarının bulunduğu iddiasına yönelik olarak, toplu taşıma hatlarını işletme ve işlettirme imtiyazına sahip olan belediyelere imtiyaz hakkı bedeli veya kira ücreti ödemeden, il trafik komisyonlarının verdiği kararların kazanılmış hak oluşturacağı iddiasıyla toplu taşıma hatlarının bedelsiz kullanımının söz konusu olamayacağı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karar davacı tarafından temyiz edilmiştir.

Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddi yolundaki temyize konu Eskişehir 1. İdare Mahkemesi’nin 28.11.2013 tarih ve E:2013/86, K:2013/1019 sayılı kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinin 1. fıkrasında sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, temyiz istemi yerinde görülmeyerek anılan Mahkeme kararının onanmasına” denilmektedir

Yukarıda yer alan Danıştay 13’üncü Dairesinin muhtelif tarihlerde vermiş olduğu 2015/3164, 2014/1950, 2012/2226, 2014/2859 No’lu olan kararlarında özetle:

-Toplu taşıma vasıtalarının işletilmesi ve işlettirilmesinin kamu hizmeti olarak münhasıran belediyelerin imtiyazında olduğu,

-Belediye tarafından toplu taşıma vasıtalarını işlettirmesinin; imtiyaz sözleşmesi, ruhsat verme, kiralama veya hizmet satın alma suretiyle gördürebileceği,

-Söz konusu toplu taşıma hakkının kiralama veya ruhsat vermek suretiyle devredilmesinin süreleri, yıllık artış oranları gibi hususları içerecek şekilde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na göre ihale yapılarak mümkün olduğu ve ruhsat verme yönteminde süresiz bir şekilde taşıma imtiyazının verilemeyeceğine hükmedilmiştir.

Dolayısıyla, Danıştay’ın Kararlarından açıkça anlaşıldığı üzere, toplu taşıma hizmetlerinin imtiyaz, kiralama ve ruhsat usullerinden biri ile üçüncü kişilere gördürülebilmesi mümkün olmakla birlikte hizmetin üçüncü kişilere gördürülmesi süre belirtilmesi ve ihale edilmesi şartına bağlıdır.

Belediye toplu ulaşım hizmetlerini Danıştayın görüşü ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının (2018 öncesi İçişleri Bakanlığı) kararıyla süresi kırk dokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebilecektir.

Ancak, İdarenin ilçe sınırları içerisinde üçüncü kişilere toplu taşıma hakkına ilişkin olarak vermiş olduğu hatların incelenmesi sonucunda, Belediyenin 10 adet minibüs hattını İçişleri Bakanlığı Kararı alınmadan, Encümen Kararıyla 49 yıllığına ihale ettiği tespit edilmiştir. Yukarıda zikredilen mevzuat hükümleri gereğince İdarenin yapacağı kiralama işlerinde azami süre 10 yıl olabileceğinden 10-49 yıl arasında toplu ulaşım hakkının gördürülmesi imtiyaz devri niteliğinde olup, bu durumda ihale tarihi itibariyle İçişleri Bakanlığının Kararının olması gerekmektedir. İçişleri Bakanlığı Kararı alınmadan 49 yıllığına ihale edilmesi mevzuata aykırılık oluşturmaktadır.

Ayrıca, hukuka aykırı olarak tesis edilen işlemlerin ilgililer yönünden geleceğe yönelik olarak kazanılmış hak oluşturması mümkün değildir. İlgililerin hiçbir hilesi ya da idareyi yanıltan bir davranışı olmaksızın idarece tesis edilen mevzuata aykırı işlemlerin düzeltilmesi zorunlu olmakla birlikte, söz konusu hukuka aykırı işlemlerin ortadan kaldırıldığı tarihe kadar bu işlemlerin ilgililere sağlamış olduğu haklar ilgililer yönünden kazanılmış hak oluşturur. Bir başka deyişle, kazanılmış haktan bahsedilebilmesi ancak mevzuata aykırı işlemin ortadan kaldırıldığı tarihe kadar gerçekleşmiş olan haklar, yani geçmişe yönelik haklar yönünden mümkün olabilir.

Üçüncü kişiler yönünden Anayasa Mahkemesinin 04.05.2021 tarih ve 31474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2018/20720 sayılı Bireysel Başvuru Kararında da belirtildiği üzere, kamu görevlilerinin “İyi yönetişim ilkesi”ne aykırı hareket etmesinin kişilerde uygulamanın hukuka uygun olduğu izleniminin oluşmasına neden olduğu, Kanuna aykırı olarak 49 yıllığına verilmiş olsa da mülk oluşturan bir durumun bulunduğu, iyi yönetişim ilkesi gereğince Belediyenin kendi kusurundan kaynaklanan bir durumda kişilere yüklenen külfeti hafifletecek çareler bulunması gerekeceği, bunun için ihale ile verilmede uygun geçiş dönemi öngörülmesi seçeneğinin kullanılabileceği, bu bağlamda hatların ihale ile verileceği yönünde ilgililere tebligat yapılarak bu bildirime istinaden ihalenin de makul süre sonunda sonra yapılacağı bildirilerek kişilerin durumlarını ayarlamaları uygun bir çözüm yolu olduğu göz önüne alınmalıdır.

Yukarıda yer alan açıklamalar çerçevesinde, İçişleri Bakanlığı Kararı alınmadan Encümen Kararı ile 49 yıllığına imtiyaz yoluyla ihale edilen minibüs hatlarına ilişkin hakkın, mevcut mevzuat düzenlemeleri ve yukarıda yer alan yargı kararları göz önüne alınarak ihale yoluyla verilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.