Mülkiyeti Kamu İdaresine Ait Olan Taşınmazların Pazarlık Usulüyle Kiraya Verilmesi (Sayıştay)

BULGU: Mülkiyeti Kamu İdaresine Ait Olan Taşınmazların Pazarlık Usulüyle Kiraya Verilmesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

Kamu İdaresi tarafından bazı taşınmazların 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51’inci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendi kapsamında pazarlık usulüyle kiraya verildiği görülmüştür.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde; genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işleri bu Kanun’da yazılı hükümlere göre yürütüleceği, “İlkeler” başlıklı 2’nci maddesinde; bu Kanun’un yürütülmesinde, ihtiyaçların en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve ihalede açıklık ve rekabetin sağlanmasının esas olduğu, 36’ncı maddesinde ise, bu Kanun’un 1’inci maddesinde yazılı işlere ilişkin ihalelerde, tekliflerin gizli olarak verilmesini sağlayan kapalı teklif usulünün esas olduğu hüküm altına alınmıştır.

Aynı Kanun’un “Pazarlık usulüyle yapılacak işler” başlıklı 51’inci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde; kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi işlemlerinin bu bent kapsamında pazarlık usulüyle yapılabileceği belirtilmiştir.

Yukarıda yer verilen Kanun maddeleri birlikte değerlendirildiğinde; ihalede açıklık ve rekabetin sağlanmasının Kanun’un temel ilkelerinden olduğu, bu ilkenin bir gereği olarak Kanun’un 36’ncı maddesinde yer alan kapalı teklif usulünün esas usul olduğu, Devletin özel mülkiyetindeki veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazların ise yalnızca belirli şartlar altında pazarlık usulüyle kiralanabileceği anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemede, İdarenin özel mülkiyetinde bulunan, 2024 yılında kiraya verilen veya geçmiş senelerde kiraya verilip 2024 yılı içerisinde sözleşmesi devam eden 18 adet taşınmazın Kanun’un 51’inci maddesinin (g) bendi kapsamında pazarlık usulüyle kiraya verildiği tespit edilmiştir.

Her ne kadar 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde; genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işleri bu Kanun’da yazılı hükümlere göre yürütüleceği belirtilmişse de, “Pazarlık usulüyle yapılacak işler” başlıklı 51’inci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde yer alan “Devletin özel mülkiyetindeki” ve “Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler” ifadelerinden, genel bütçeli idarelere ait yani tapuda Hazine adına kayıtlı olan taşınmazların tarif edildiği ve Belediyelerin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazların bu kapsamda yer almadığı aşikârdır.

Bu durum Danıştay 13’üncü Dairesinin 21.10.2008 tarihli ve E:2007/4476, K:2008/6874 sayılı Kararı’nda da açıkça belirtilmiştir. Söz konusu kararda; “Belediyenin mülkiyetindeki taşınmazın, 2886 sayılı Kanun’un 51’inci maddesinin (g) bendi uyarınca, pazarlık usulü ile turizm amaçlı tesis yapılmak ve işletilmek üzere mülkiyetten gayri ayni hak tesis edilmek suretiyle, (daimi ve sürekli üst hakkı kurulmak suretiyle) 30 yıllığına kiralanmasına ilişkin belediye encümeni kararını, belediyelere ait taşınmazların Devletin özel mülkü ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerden olmadığı, bu nedenle 2886 sayılı Kanun’un 51’inci maddesinin (g) bendi kapsamında kiralanmasının, trampasının ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi yoluyla devrinin, olanaklı olmadığı gerekçesiyle, iptal eden mahkeme kararının hukuka uygun olduğu” hususu hüküm altına alınmıştır.

Kamu İdaresi cevabında, pazarlık usulüyle yapılan kiralama işlemlerinin tamamının kamu hizmetine tahsisli, güvenliğinin ve idaresinin belediye tarafından sağlandığı; kamunun ortak kullanımına ayrılmış alanlar içindeki ticari üniteler olduğu; hizmet alanlarının güvenliği, gizliliği, sunulan hizmetin kalitesi, fiyat politikası ile ticari işletmenin vergi ve benzeri yükümlülükler açısından yasalara uygunluğunun kontrol edilebilmesi amacıyla; 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51’inci maddesinin (g) bendi kapsamında, 2024 yılında kiraya verilen veya önceki yıllarda kiraya verilmiş olup 2024 yılı içinde sözleşmesi halen devam eden 4 adet taşınmaz bulunduğu; diğer yandan, 14 adet taşınmazın ise 2019 yılında, yine aynı Kanun maddesi uyarınca, 3 yıl süreyle Aile Sağlığı Merkezi kullanımı için Aile Hekimlerine kiraya verildiği; 2022 yılı itibarıyla Aile Sağlığı Merkezlerinde görev yapan Aile Hekimlerinin İl Halk Sağlığı Müdürlüklerince görevlendirildiği ve bu nedenle kiralama işlemlerinin, ataması yapılan Aile Hekimleriyle yeni sözleşmeler yapılarak sürdürüldüğü ifade edilmiştir.

Cevabın devamında, belediyelerin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3’üncü maddesi uyarınca genel yönetim kapsamındaki idareler arasında yer aldığı, aynı Kanun’un 10’uncu maddesi gereğince, mahalli idarelerin stratejik plan ve bütçelerinin kalkınma planları ile yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından İçişleri Bakanı’nın sorumlu olduğu, bu bağlamda mahalli idarelerin “Devlet” tüzel kişiliğinden ayrı değerlendirilemeyeceği vurgulanmıştır.

Ayrıca, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 74’üncü maddesi uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik’in 67’nci maddesinin (4)’üncü fıkrası ile 70’inci maddesinin (1), (2) ve (3)’üncü fıkraları gereğince, pazarlık usulüyle kiraya verme işlemlerinde belirleyici unsurun taşınmazın mülkiyetinin hangi idareye ait olduğundan ziyade, kullanım özelliği ve idareye yararlı olup olmamasının esas alındığı, belirtilen unsurları taşımayan taşınmazların Hazine mülkiyetinde olsa dahi pazarlık usulüyle kiraya verilemeyeceği, belediye tarafından yapılan kiralamaların yalnızca kamu hizmetine tahsisli ve kamunun kullanımındaki alanlarda bulunan ticari ünitelerle sınırlı tutulduğu dikkate alınarak; bu alanların pazarlık usulüyle kiraya verilmesinde, hizmet alanlarının güvenliği, gizliliği, sunulan hizmetin kalitesi, fiyat politikasının belirlenmesi ile ticari işletmenin vergi ve benzeri yükümlülükler açısından yasalara uygunluğunun etkin bir şekilde kontrol edilebilmesi yönleriyle kamu yararının bulunduğu ve bu nedenle söz konusu kiralamaların mevzuata uygun olduğunun düşünüldüğü ifade edilmiştir.

Kamu idaresinin cevabında, bulgu konusu tespitlerin mevzuata uygun olduğu ileri sürülmekle birlikte, atıf yapılan mevzuat hükümlerinin hatalı yorumlandığı değerlendirilmiştir. Şöyle ki;

Anayasa’nın 127’nci maddesinde mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileri olarak tanımlanmıştır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesine göre, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri; merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşmaktadır. Aynı maddede, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin ise Kanun’a ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerini ifade ettiği belirtilmiştir. Kanun’un “Bütçe türleri ve kapsamı” başlıklı 12’nci maddesinde ise, genel bütçe; Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesi olarak tanımlanmış, mahallî idare bütçesi ise mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesi olarak ifade edilmiştir.

Bu hükümlere göre, (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin Devlet tüzel kişiliğine dahil olduğu, buna karşılık mahallî idarelerin bu kapsama girmediği ve kendi kamu tüzel kişiliği olduğu açıkça anlaşılmaktadır.

5018 sayılı Kanun’un “Bakanlar” başlıklı 10’uncu maddesinde; Bakanların, Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen politikaların uygulanması ile bakanlıkların ve bakanlıklara bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumlu olduğu, bu sorumluluğun mahallî idareler için Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanına ait olduğu belirtilmiştir.

Günümüzde çeşitli bakanlıklara bağlı, ilgili ve ilişkili birçok kurum ve kuruluş bulunmaktadır. Bu kavramlar, hiyerarşik denetim ve idari vesayet mekanizmaları aracılığıyla kamu yönetiminde bütünlüğün sağlanması amacıyla oluşturulmuştur. Örneğin, düzenleyici ve denetleyici kurumlar, kendi kamu tüzel kişiliklerine sahip olmakla birlikte, genel bütçe kapsamında yer alan ve Devlet tüzel kişiliğine haiz bir bakanlıkla ilişkili olarak faaliyet göstermektedir. Ancak bu durum, söz konusu kurumların Devlet tüzel kişiliğine dahil olduğu anlamına gelmemekte; yalnızca ilgili bakanlıkla olan ilişkilerini tanımlamaktadır. Bu bağlamda, mahallî idarelerin stratejik planları ve bütçelerinin kalkınma planları ile yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasında Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanının sorumlu olduğu hükmü, belediyelerin Devlet tüzel kişiliğine dahil olduğu şeklinde yorumlanamaz.

Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik’in “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde, Bu Yönetmelik’in amacının; Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, trampası, arsa veya kat karşılığı inşaat yaptırılması, kiraya verilmesi, ön izin verilmesi ve üzerlerinde irtifak hakkı kurulması, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu, “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde ise, Bu Yönetmelik’in; tarihî ve bediî değeri olan taşınmazlar hariç olmak üzere, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri kapsadığı ifade edilmektedir.

Aynı Yönetmelik’in ‘Tanımlar’ başlıklı 4’üncü maddesinde Hazine, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri açısından Devlet tüzel kişiliğinin adı; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yer, Türk Medenî Kanunu ile diğer kanunlarda Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu belirtilen yer; Hazine taşınmazı ise Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yer olarak tanımlanmıştır.

Daha önce açıklandığı üzere, belediyeler Devlet tüzel kişiliğine sahip değildir ve belediyenin mülkiyetinde bulunan taşınmazlar Hazine taşınmazı kapsamında değerlendirilmemektedir. Bu nedenle, ilgili maddede yer alan tanımlamalar çerçevesinde, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik hükümleri belediyeleri kapsamamaktadır.

Sonuç olarak Kamu İdaresi tarafından özel mülkiyetinde yer alan taşınmazların pazarlık usulü yerine, mevzuatta belirtilen diğer ihale usullerinden uygun olanı ile kiraya verilmesi gerekmektedir.