Nükleer Tesislerde Bulunan İş Ekipmanları İçin Sağlık ve Güvenlik Şartlarına İlişkin Bir Düzenleme Bulunmaması (Sayıştay)

BULGU: Nükleer Tesislerde Bulunan İş Ekipmanları İçin Sağlık ve Güvenlik Şartlarına İlişkin Bir Düzenleme Bulunmaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Düzenleyici ve Denetleyici Kurum

Kurumda yapılan denetimlerde hâlihazırda nükleer tesislerde bulunan iş ekipmanları için sağlık ve güvenlik şartlarına ilişkin bir düzenleme bulunmadığı, yetkili kurumlarla yapılan görüşmelerin sonuca ulaşamaması nedeniyle, mevcut durumda bu konudaki hukuki boşluğun giderilemediği görülmüştür.

25.04.2013 tarihli ve 28628 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliğinin 2’nci maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendi “Bu Yönetmelik; b) 8/8/2020 tarihli ve 31207 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Nükleer Tesislerin ve Nükleer Maddelerin Emniyetine İlişkin Yönetmelik kapsamındaki nükleer tesislerde bulunan iş ekipmanlarına, uygulanmaz.” hükmünü amirdir. Bu hüküm ilgili Yönetmeliğe, 18.02.2022 tarihinde eklenmiştir.

Mezkûr hükmün ilgili Yönetmeliğe eklenmesi öncesinde yapılan değişiklik çalışmaları Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından Nükleer Düzenleme Kurumuna (NDK) sunulmuş olup Kurum tarafından Bakanlığa önerilen metin, “Nükleer tesislerde bulunan iş ekipmanları ile iyonlaştırıcı radyasyon yayan iş ekipmanları için bu Yönetmelikte yer alan asgari şartlara uyulur. İhtiyaç duyulması halinde Bakanlık tarafından, Nükleer Düzenleme Kurumunun görüşü alınarak bu ekipmanlara yönelik ayrıca düzenleme yapılır.” şeklindedir. Bakanlık tarafından gönderilen taslaklarda “Nükleer tesislerde bulunan iş ekipmanları ile radyasyon yayan iş ekipmanları için bu Yönetmelikte yer alan asgari şartlara uyulur. İhtiyaç duyulması halinde bu ekipmanlara yönelik ayrıca düzenleme yapılır.” ifadesine yer verildiği, nükleer tesislerde bulunan iş ekipmanlarının mezkûr Yönetmeliğin kapsamının dışında bırakılması hususunun görüşe açılan taslaklarda yer almadığı, NDK tarafından kapsam dışı bırakmanın önerilmediği veya düzenlemeye uygun görüş verilmediği anlaşılmıştır.

20.06.2012 tarihli ve 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu kapsamındaki çok tehlikeli sınıfta yer alan işyerleri arasında bulunan nükleer tesislerin, bu Kanuna dayanılarak çıkarılan bir Yönetmelikte kapsam dışı bırakılmasının nedeni anlaşılamamıştır. Konunun sarahate kavuşabilmesi için Kurum tarafından Bakanlığa,

“Nükleer güvenlik ve iş sağlığı ve güvenliği bir bütün olarak değerlendirilmelidir. Nitekim 05.03.2022 tarihli ve 7381 sayılı Nükleer Düzenleme Kanununun 3 üncü maddesinin altıncı fıkrası “Nükleer enerji ve radyasyona ilişkin faaliyetleri bu Kanun kapsamı dışındaki alanlarda düzenleyen ya da denetleyen diğer kamu kurum ve kuruluşlarının idari işlem ve eylemleri güvenlik, emniyet ve nükleer güvenceyi zafiyete uğratacak şekilde tesis edilemez.” hükmünü amirdir. İlaveten, 29.05.2018 tarihli ve 30435 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Nükleer Tesislerde Radyasyondan Korunma Yönetmeliğinin iş sağlığı ve güvenliği başlıklı 23 üncü maddesi “Nükleer tesislerde iş sağlığı ve güvenliği ile ilgili hususlarda 22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu ile 20/6/2012 tarihli ve 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu ve iş sağlığı ve güvenliği ile ilgili diğer mevzuat hükümleri uygulanır.” hükmünü amirdir. Bu kapsamda, nükleer tesislerin ilgili Yönetmeliğin kapsamı dışında tutulması nedeniyle nükleer güvenlik ve radyasyondan korunma açısından zafiyet oluşabileceği değerlendirilmektedir. Sonuç olarak hâlihazırda nükleer tesislerde iş ekipmanlarının kullanımında sağlık ve güvenlik şartlarına ilişkin bir düzenleme bulunmaması ve iş sağlığı ve güvenliğine ilişkin hususların 7381 sayılı Kanun ve 95 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle belirlenen Kurumumuz görev ve yetkileri dâhilinde olmaması sebepleriyle konu hakkında oluşan düzenleme boşluğunun ne şekilde giderileceğine ilişkin görüş ve değerlendirmelerinizin iletilmesi, gerekli görülürse Bakanlığınız ve Kurumumuz arasında konuya ilişkin bir toplantı düzenlenebileceği” hususlarının yazılı olarak iletildiği görülmüştür. Akabinde Bakanlık ve Kurum katılımı ile düzenlenen toplantıda Yönetmelik ve eklerinde yer alan hangi hükümlerin bahse konu nükleer tesis için uygulanamaz olduğunun tespiti ve konuya ilişkin çözüm olabilecek periyodik bakım süresi ve standart önerilerinin incelenmesine karar verilmiş olup yapılan inceleme neticesinde konu ile ilgili nihai Kurum değerlendirmeleri Bakanlığa iletilmiştir. Yazıda yer alan Kurum değerlendirmelerine aşağıda yer verilmiştir:

“1- … A.Ş. yazısı ve eki incelendiğinde, ilgili Yönetmeliğin gerekliliklerinin uygulanmayacağı sınırlı sayıdaki iş ekipmanlarından bahsedildiği görülmüştür.

Ancak; yürürlükteki muafiyet hükmü, nükleer enerji üretimiyle ilgisi bulunsun veya bulunmasın tesiste bulunan tüm iş ekipmanlarını kapsam dışında bıraktığından … A.Ş.’nin saydığı ekipmanlar dışındaki tüm iş ekipmanları da Yönetmeliğin kapsamı dışında kalmaktadır.

Nükleer tesisler; 7381 sayılı Nükleer Düzenleme Kanununda “nükleer madde çıkarmak, üretmek, işlemek, kullanmak, bulundurmak, yeniden işlemek veya depolamak amacıyla kurulmakta olan veya işletilen tesisi” şeklinde tanımlanmıştır. 17.03.2023 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan Nükleer Tesislere İlişkin Yetkilendirmeler Yönetmeliği incelendiğinde nükleer santraller (Akkuyu, Sinop ve gelecekte planlanacak tüm nükleer santraller), araştırma reaktörleri (İTÜ TRİGA, TENMAK TR-2), nükleer yakıt üretim ve yeniden işleme tesisleri, nükleer hammadde işleme tesisleri ve madenler gibi tesislerin tamamında yer alan iş ekipmanları yürürlükteki muafiyet hükmünün kapsamına dâhildir. Nükleer tesis kavramının yalnızca nükleer santralleri ihtiva etmemekte olduğu da göz önünde bulundurularak bahse konu tesislerde yer alan her türlü iş ekipmanının İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliği hükümlerinden muaf tutulması hususunun yeniden değerlendirilmesi gerektiği düşünülmektedir.

Yönetmeliğin amacının işyerinde iş ekipmanlarının kullanımıyla ilgili sağlık ve güvenlik yönünden uyulması gerekli asgari şartları belirlemek olduğu, çalışanların sağlıklarını korumaya ve güvenliklerini sağlamaya yönelik düzenlemeler içerdiği anlaşılmaktadır. Bu konular Kurumun görev ve yetki alanında bulunmadığı gibi Kurum tarafından yapılan yetkilendirmelerin konusu da değildir. Şöyle ki;

a. Nükleer Düzenleme Kurumu; çalışanların, halkın, çevrenin ve gelecek nesillerin

radyasyondan korunmasını sağlamasına yönelik düzenleyici kontrol yetkisini haizdir.

b. Nükleer Düzenleme Kurumu, nükleer tesislerdeki çalışanların sağlıklarını korumaya ve güvenliklerini sağlamaya yönelik düzenlemeler yapmaktadır. Fakat bu düzenlemeler iş ekipmanlarının kullanımından kaynaklı oluşabilecek her türlü tehlikeyi önlemeye yönelik değil, yalnızca çalışanların iyonlaştırıcı radyasyonun zararlı etkilerinden korunmasını sağlamaya yöneliktir.

Kurumun nükleer güvenlik, nükleer emniyet ve nükleer güvencenin sağlanmasına yönelik görevleri dışında Kuruma ihtisas alanı dışında farklı bir görev hasredilmesi 7381 sayılı Kanuna uygun değildir.

7381 sayılı Nükleer Düzenleme Kanununun 3 üncü maddesinin altıncı fıkrası “Nükleer enerji ve radyasyona ilişkin faaliyetleri bu Kanun kapsamı dışındaki alanlarda düzenleyen ya da denetleyen diğer kamu kurum ve kuruluşlarının idari işlem ve eylemleri güvenlik, emniyet ve nükleer güvenceyi zafiyete uğratacak şekilde tesis edilemez.” hükmünü amirdir. Bu bağlamda;

a. Nükleer tesislerde bulunan çalışanların iş ekipmanlarının kullanımında iş kazası

olarak nitelendirilebilecek olaylarla karşılaşmaları durumu her zaman iyonlaştırıcı radyasyona maruz kalma riski oluşturmamaktadır. Ancak bir ekipmanın uygun olmayan şekilde kullanımı dolaylı olarak nükleer güvenliği etkileyebilecek başkaca sonuçlar doğurabilecektir. Bu nedenle bahse konu muafiyet hükmünün 7381 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin altıncı fıkrasına uygun olmadığı değerlendirilmektedir.

b. Bu nedenle İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliğinin kapsamının 7381 sayılı Kanuna aykırılık teşkil etmeyecek şekilde yeniden düzenlenmesinde fayda mülahaza edilmektedir.

İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliğinin 3/A maddesinin birinci fıkrası “(1) Bu Yönetmelik, iş ekipmanlarının işyerlerinde çalışanlar tarafından kullanımında asgari güvenlik ve sağlık şartlarına ilişkin 16/9/2009 tarihli ve 2009/104/AT sayılı Avrupa Parlamentosu ve Konsey Direktifi dikkate alınarak Avrupa Birliği mevzuatına uyum çerçevesinde hazırlanmıştır.” hükmünü haizdir. Bu bağlamda;

a. Bazı Avrupa Birliği direktiflerinde açık şekilde nükleer amaçlı kullanım için tasarlanan ekipmanlar ve benzeri hususların hariç tutulduğu bilinmekle birlikte söz konusu Direktif incelendiğinde nükleer tesislere ilişkin istisnai bir hükmün bulunmadığı tespit edilmiştir.

b. Bu nedenle Kurum tarafından … A.Ş.’nin ilgili yazıları da dikkate alınarak yapılan değerlendirmeler sonucunda, nükleer tesislerde bulunan iş ekipmanlarının Yönetmeliğin kapsamına dâhil edilmesinde nükleer güvenlik açısından bir sakınca bulunmadığı değerlendirilmektedir.

Yapılan tüm açıklamalara rağmen muafiyetin ilgili Yönetmelikte muhafazasının tercih edilmesi durumunda muafiyetin 08.08.2020 tarihli ve 31207 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Nükleer Tesislerin ve Nükleer Maddelerin Emniyetine İlişkin Yönetmeliğine atıf yapılarak düzenlenmesinin uygun olmadığı değerlendirilmektedir. Bu bağlamda;

a. Atıfta kullanılan Yönetmelik, nükleer tesisleri ve nükleer maddeleri hedef alan hırsızlık, sabotaj, yetkisiz erişim ve diğer kötü niyetli girişimleri engellemek, tespit etmek ve gerektiğinde müdahale etmek üzere fiziksel koruma önlemleri ile bilgi güvenliğini ve siber güvenliği sağlamaya yönelik önlemlerin alınmasını ve bu önlemlerin etkinliğinin sürdürülmesini sağlamak üzere hazırlanmıştır. Bu Yönetmelik ne nükleer tesisleri belirlemeye ne de bu tesislerdeki iş ekipmanlarına yönelik düzenleme içermektedir.

b. İlaveten bu Yönetmeliğin, 11.06.2024 tarihli ve 32573 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Nükleer Tesislerin ve Nükleer Maddelerin Emniyetine İlişkin Yönetmeliğin 24’üncü maddesiyle yürürlükten kaldırıldığı da dikkate alınarak düzenlemenin gözden geçirilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.”

Bakanlık tarafından bu yazıya 05.11.2024 tarihli ve E-35804503-010.03-421848 sayılı yazıyla cevap verilerek “Nükleer tesislerin 25/4/2013 tarihli ve 28628 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliği”nin kapsamına alınması konusunun ilgili Yönetmelik çalışmalarında değerlendirilmek üzere kayıt altına alındığı” ifade edilmiştir.

Özetle ve sonuç olarak Nükleer Tesislerin ve Nükleer Maddelerin Emniyetine İlişkin Yönetmelik kapsamındaki nükleer tesislerde bulunan iş ekipmanları, İş Ekipmanlarının Kullanımında Sağlık ve Güvenlik Şartları Yönetmeliği kapsamı dışında bırakıldığından hâlihazırda nükleer tesislerde bulunan iş ekipmanları için sağlık ve güvenlik şartlarına ilişkin bir düzenleme bulunmamakta olup ilgili Bakanlığa gönderilen resmi yazı ve görüşmelerin tekrar ele alınarak bu konudaki hukuki boşluğu giderici mevzuat düzenlemelerinin ivedi şekilde tamamlanması gerektiği değerlendirilmektedir.