Ödeme Belgesine Bağlanacak Kanıtlayıcı Belgeleri Düzenleyen Müstakil Bir Norm Düzenlemesinin Bulunmaması (Sayıştay)

BULGU: Ödeme Belgesine Bağlanacak Kanıtlayıcı Belgeleri Düzenleyen Müstakil Bir Norm Düzenlemesinin Bulunmaması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Diğer Kamu İdareleri

TCMB nezdindeki mali işlemlerin gerçekleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi kapsamında, harcamalarda ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgeler ile söz konusu belgelerin şekil ve türlerini düzenleyen norm niteliğinde bir düzenlemenin bulunmadığı görülmüştür.
Genel kabul görmüş temel muhasebe ilkelerinden “Tarafsızlık ve Belgelendirme” ilkesi gereğince, bütün muhasebeleştirme işlemlerinin gerçek durumu yansıtan ve usulüne uygun olarak düzenlenmiş kanıtlayıcı belgelere dayandırılması zorunludur. Bu minvalde kanıtlayıcı belgelerin, muhasebeleştirme belgesinin hazırlanmasını gerektiren ve ilgili mevzuatta belirtilen belgelerden olması zorunludur.
Yapılan incelemelerde ise;
– TCMB’nin harcamanın cinsine göre ödeme emri veya muhasebe fişi ekinde aranması gereken kanıtlayıcı belgelerin neler olduğunun hüküm altına alındığı bir harcama belgeleri yönetmeliği veya esas ve usullerin bulunmadığı,
– TCMB’nin bütçesi cari ve yatırım harcamalarına ilişkin ödemelerin; Tahsilatlar Genel Tebliği, Vergi Usul Kanunu, Kamu İhale Kanunu Hükümleri, TCMB Alım Satım ve İhale Yönetmeliği, TCMB Alım Satım ve İhale Yönetmeliği Uygulama Esasları, TCMB Bütçe Yönetmeliği, TCMB Bütçe Uygulama Talimatları, Vergi Uygulama Müdürlüğü Talimatları, Harcırah Kanunu Hükümleri, TCMB Harcırah Yönetmeliği, TCMB Harcırah Yönetmeliği Uygulama Talimatı çerçevesinde gerçekleştirildiği,
– Bu nedenle denetime sunulan kanıtlayıcı belgeler açısından eksiklikler olduğu ve farklı Genel Müdürlükler arasında ödeme emirlerine eklenmesi zorunlu olan kanıtlayıcı belge niteliğindeki harcama belgeleri açısından bir uygulama birliği bulunmadığı,
tespit edilmiştir.
Her ne kadar bu yoğun mevzuat içerisinde ödeme türlerine ilişkin olarak ödeme belgelerine bağlanacak kanıtlayıcı belgelerinin tespiti mümkün olsa da, düzenli yönetim ilkesinin bir gereği olarak Banka teşkilat yapısı içindeki Genel Müdürlükler nezdinde bir uygulama birliği oluşturulması amacıyla bulgu konusu hususa ilişkin bir norm düzenlemesinin yapılması gerekmektedir. Özellikle TCMB gibi muhasebeyi tutan ve ödemeyi gerçekleştiren birimlerin parçalı bir yapıda kurgulandığı idarelerde, harcama yapma yetkisine sahip kişiler bir ödemeyi gerçekleştirirken, ödemenin cinsine göre araması gereken belge ve/veya belgelerin ne olduğunu somutlaştırması çeşitli iç kontrol risklerini azaltması bakımından önem arz etmektedir. Nitekim uygulayıcılar bir ödemede aramaları gereken belgelerin ne olduğuna ilişkin somut bir iç düzenleme olmadığından bu konuda eksik kalabilmektedir. Bu sebeplerle de uygulamada Sayıştaya ibraz edilen ödeme evraklarında eksiklikler olmuştur.
Bankanın hukuki statüsü “kendine özgü” olmakla birlikte meri mevzuatımızda sınırları çizilmiştir. Şöyle ki; “Anonim Şirket” olarak kurulan TCMB’nin, Devlet tüzel kişiliği içinde yer alan bir kamu tüzel kişiliği olduğu farklı hukuki düzenlemelerle ortaya konulmuştur.
Bilindiği üzere Anayasa’nın 123’üncü maddesi gereğince kamu tüzel kişilerinin kurulmaları ancak bir kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ya da kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanan idari bir kararla gerçekleştiğinden, kaldırılmaları da bir kanun, bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ya da idari bir karara dayanmalıdır. Mevzuatta, kamu tüzel kişisi ifadesi geçmeden, örgütün özerk olarak tanımlanması da hukuksal olarak özerkliği sağlar. Bu durum, tanımı geçmese bile kamu tüzel kişiliğinin varlığının da en net hukuki işaretçisidir. TCMB de kanunla kurulmuş olduğundan kamu tüzel kişiliğine haizdir. TCMB’nin kamu tüzel kişiliğin olduğu yönündeki bir diğer hukuki dayanak kanunla kurulan tüzel kişiliğin kamu gücü ayrıcalıkları ile donatılmasıdır. Söz konusu şart ise 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu’nun “Temel görev ve yetkiler” başlıklı 4’üncü maddesi hükmü ile sağlanmıştır. Yine anılan Kanun’un “(A) sınıfı hisse senetleri” başlıklı 8’inci maddesinde (A) sınıf hisse senetlerinin münhasıran Hazineye ait olduğu ve sermayenin %51’inden aşağı düşemeyeceği; “Yürürlükten kaldırılan Kanunlar” başlıklı 69’uncu maddesinin dördüncü fıkrasında TCMB’nin kamu iktisadi teşebbüsü olmadığı, Bankanın Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesinin Anayasa’nın 94’üncü maddesinde söz konusu milli bütçenin incelenmesi yoluyla gerçekleştirileceği hüküm altına alınmıştır. 1211 sayılı Kanun’un söz konusu hükümlerinden de açıkça görüleceği üzere 8’inci madde ile Devlet ile Banka arasından kurulan bağ netleştirilmekte, 69’uncu madde hükmü ile de Bankanın kamu tüzel kişiliğini ortaya koyma yönündeki hukuksal amaç güçlendirilmektedir. Yine anılan Kanun’un “Mali ve ekonomik müşavirlik ve mali ajanlık” başlıklı 41’inci maddesinde yer alan Bankanın, Hükümetin mali ve ekonomik istişare organı olduğu yönündeki açık hükmün de TCMB’nin bir kamu tüzel kişisi olduğu yönündeki hukuksal amaca yönelik olduğu açıktır.
Banka hiyerarşik vesayete tabi olmamakla birlikte Hazine ve Maliye Bakanlığının ilgili kurum/kuruluşu olması sebebiyle idari vesayete tabi bir kamu tüzel kişisidir. Banka tarafından gönderilen yazılı cevapta verilen, kuruluştan bu yana Bankanın anonim şirket hukuki niteliğinin TCMB’nin bağımsızlığını sağlamaya yönelik temel bir hukuki araç olarak öngörülmüş olduğu yönündeki ifadenin ise, 1211 sayılı Kanun hükümleri doğrultusunda araç bağımsızlığı olduğu değerlendirilmektedir. Bu araç bağımsızlığı da para politikası otoritesi olması hasebiyle gerçekleştirdiği iş ve işlemleri kapsamaktadır
1211 sayılı Kanun’un 34 üncü maddesine göre TCMB bünyesinde istihdam edilen Banka personeli ise 5510 sayılı Kanun kapsamında olup, söz konusu kapsam TCMB’nin kamu tüzel kişiliğini bir defa daha ortaya koymaktadır. Ayrıca TCMB tarafından gerçekleştirilen ihalelerde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine göre yapılmakta olup, TCMB’nin idari işlem tesis edebilme yetkisinin sınırları önemli bir kısmı kanun düzeyinde normlarla belirlenmiştir.
Bir kamu tüzel kişisi olan TCMB’nin yürütmekte olduğu kamu görevine ilişkin olan idari iş ve işlemlerinde düzenlemelerinin gerek idare gerekse diğer paydaşlar yönünden herhangi bir tereddüde ve şüpheye yer vermeyecek şekilde açık, net ve anlaşılır olması hukukun belirlilik ilkesinin zorunlu bir sonucu, ayrıca doğru ve sağlıklı bir şekilde işleyen iç kontrol sisteminin en temel gerekliliğidir.
Yukarıda yer verilen hukuki düzenlemeler, anılan düzenlemelerin açıkça işaret ettiği hukuki göstergeler ve anılan hususlar çerçevesinde yapılan değerlendirmelerden hareketle, TCMB’nin kamu tüzel kişiliğinin ötesinde bir özel statüye sahip olduğu ve esasen hizmete özgülenmiş özerkliğin sınırsız bir düzeyde gerek araç gerekse amaç bağımsızlığı olduğu yönündeki bir yorumdan hareketle, düzenleme zorunluluğuna tabi hukuki alanların mevcut karmaşık hali ile bırakılması kamu tüzel kişiliğine sahip olan TCMB’nin uymak zorunda olduğu hukuki düzenlemelere aykırılık teşkil etmektedir.
Bu itibarla, 2020 yılı Sayıştay Denetim Raporunda da yer aldığı üzere, TCMB bünyesindeki ödemelerin gerçekleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi kapsamında, ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgelerin şekil ve türlerini belirleyen bir harcama belgeleri yönetmeliğinin çıkarılması gerekmektedir.