Ön Ödeme Kredilerinin Mevzuata Uygun Olarak Kullanılmasında Eksikliklerin Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Ön Ödeme Kredilerinin Mevzuata Uygun Olarak Kullanılmasında Eksikliklerin Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

Harcama yetkilisi mutemetleri adına banka nezdinde açılan kredilere ilişkin kredi ödeme talimatlarının, fatura düzenleyen mal veya hizmet sağlayıcı firmalar lehine düzenlenmesi gerekirken kredi tutarının zaman zaman söz konusu memur tarafından bankadan çekilerek nakden harcanmak üzere kullanıldığı ve bu suretle kredi işlemlerinin avans işlemleri gibi yürütüldüğü, bazı mutemetlerce ödemelere ilişkin damga vergisi kesintisi yapılmadan firmaya ödemelerin gerçekleştirildiği tespit edilmiştir.

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Ön ödeme” başlıklı 35’inci maddesinde, harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin saklı tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller ile gerçekleştirme işlemlerinin tamamlanması beklenilemeyecek ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabileceği ve verilecek avansın üst sınırlarının merkezî yönetim bütçe kanununda gösterileceği, her mutemedin ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin kanıtlayıcı belgeleri, avanslarda bir ay, kredilerde üç ay içinde muhasebe yetkilisine vermek ve artan tutarı iade etmekle yükümlü oldukları ve süresi içerisinde mahsup edilmeyen avanslar hakkında 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerinin uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.

Maddenin devamında merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde ön ödeme şekilleri, devir ve mahsup işlemleri, yapılacak ön ödemelerin idareler ve gider türleri itibarıyla miktarı ve oranlarının belirlenmesi, zorunlu hallerde yapılacak harcamalar için ön ödemenin tutarı ve mahsup süresi, mutemetlerin görevlendirilmesi ve diğer işlemlere ilişkin usul ve esasların Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği ve diğer kamu idarelerinde ön ödemeye ilişkin usul ve esasların bu madde hükümleri dikkate alınmak suretiyle ilgili mevzuatlarında düzenleneceği belirtilmiştir.

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “16 Ön ödemeler” başlıklı 123’üncü maddesinin üçüncü fıkrasında, ön ödemeler ile ilgili olarak bu Yönetmelik’te hüküm bulunmayan hallerde 5018 sayılı Kanunun 35’inci maddesinde belirtilen Yönetmelik hükümlerinin uygulanacağı düzenlenmiştir.

Yine aynı Yönetmelik’in 160 İş Avans ve Kredileri Hesabını düzenleyen “Hesaba ilişkin işlemler” başlıklı 125’inci maddesinde;

“(1) İş avans ve kredileri hesabına ilişkin işlemler aşağıda gösterilmiştir.

(■■■)

c) Kredi işlemleri

1) Mutemetler için tespit olunan avans sınırlarını aşan giderler için, yeterli ödeneği bulunmak koşulu ile dairesinin göstereceği lüzum üzerine mutemetler adına herhangi bir banka veya muhasebe birimi nezdinde kredi açtırılabilir. Açılacak krediler için dairesince düzenlenecek “muhasebe işlem fişi” ne; yapılacak hizmetin niteliği, açılması istenilen kredinin tutarı, bütçe tertibi, hangi banka nezdinde ve kimin adına açılacağına ilişkin açıklamalar ile mutemedin tatbik imzasını gösterir dairesince onaylı iki adet imza beyanı bağlanarak muhasebe yetkilisine verilir. İşin niteliğine, toplu veya ayrıntılı oluşuna göre mutemede imza karşılığında yeteri kadar kredi ödeme emri verilir. Verilen kredi ödeme emrinin yaprak sayısı ile numaraları, nezdinde kredi açılan bankaya bildirilir ve mutemedin imza beyanlarından biri gönderilir. Kredi ödeme emirleri, mal alındıkça veya hizmet gördürüldükçe mutemetlerce düzenlenir. Birinci parçası parasını almak üzere alacaklıya verilir; ikinci parçası tahakkuk belgelerine bağlanır. Dipkoçanı olan üçüncü parça ise sonradan mahsup belgeleriyle birlikte muhasebe yetkilisine verilir. Adına kredi açılan mutemet, krediden kendi adına kredi ödeme emri düzenleyip para alamaz. Bu husus muhasebe yetkilisince, nezdinde kredi açılan bankaya bir yazı ile bildirilir.” hükmüne yer verilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 35’inci maddesine dayanılarak hazırlanan Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin “Ön ödeme şekilleri ve uygulaması” başlıklı 5’inci maddesinin ikinci fıkrasında; avansın, işi yapacak, mal veya hizmeti sağlayacak olan kişi veya kuruluşa ödenmek üzere, doğrudan mutemede verileceği; kredilerin ise mutemetler adına banka veya aynı idareye hizmet veren muhasebe birimi nezdinde açtırılacağı ve mutemetlerin imza örneğinin, nezdinde kredi açılan banka veya muhasebe birimine gönderileceği düzenlenmiştir.

Mezkur Yönetmelik’in “Açılan kredilerin ilgililere ödenmesi” başlıklı 8’inci maddesinde, mutemet tarafından, nezdinde kredi açılan banka veya muhasebe birimine hitaben, detayları mevzuatta belirtilen bilgileri içeren bir kredi ödeme talimatı düzenlenerek hak sahibine verileceği ve ilgili banka veya muhasebe biriminin, bu kredi ödeme talimatında gösterilen yere veya alacaklıya doğrudan ödeme yapacağı hüküm altına alınmıştır.

“Mutemet görevlendirilmesi” başlıklı 9’uncu maddesinde ise alınacak mal veya yapılacak işle ilgili vergi ödeme yükümlülükleri gibi işlere ilişkin sorumluluklar ise mutemetlere verilmiştir.

Ön Ödeme Usul ve Esaslarını düzenleyen 55 Sıra No’lu Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliğinin “Ön ödeme uygulaması” başlıklı 5 inci maddesinde;

“(1) Ön ödeme, harcama yetkilisi mutemetlerine avans verilmesi ile Kamu Haznedarlığı Yönetmeliğinde belirtilen kamu sermayeli banka, Posta ve Telgraf Teşkilatı A.Ş. (PTT) veya muhasebe birimi nezdinde kredi açılması suretiyle yapılabilir.

(■■■)

(4) Harcama yetkilisi tarafından kredi şeklinde ön ödeme yapılması uygun görülen giderler ile avans sınırlarını aşan giderler için banka, PTT veya muhasebe birimi nezdinde kredi açılabilir. Kredi mutemede nakden verilmez veya mutemedin şahsi hesabına aktarılmaz.

(5) Harcama yetkilisi mutemedince, mal veya hizmet satın alınan kişi veya kuruluşa ödeme yapılmak üzere, adına kredi açılan banka, PTT veya muhasebe birimine hitaben Kredi Ödeme Talimatı (EK-1) düzenlenir. Banka, PTT veya muhasebe birimince, kredi ödeme talimatında belirtilen tutar hak sahibine ödenir.” hükmü bulunmaktadır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, mevzuatta öngörülen haller ile ivedi veya zorunlu giderler için yapılabilen ön ödeme işlemleri iki şekilde gerçekleştirilebilmektedir. Bunlardan ilki olan avans usulü, üst sınırı yılı bütçe kanununda gösterilen nakdin, doğrudan personele verilmesi ve ihtiyaçların söz konusu personel tarafından elden ödeme yöntemi ile karşılandığı usuldür. Ön ödeme işlemlerinin diğer yöntemi ise, avans sınırlarını aşan giderler için mutemetler adına bir kamu bankası nezdinde kredi açılması ve malın veya hizmetin teslim alınması ile birlikte mutemedin mal veya hizmetin alındığı ilgilisine ödeme yapılması için, söz konusu banka birimine hitaben kredi ödeme emrinin düzenlediği ve nihayetinde bankanın hak sahibine ödeme yaptığı kredi usulüdür.

Görüldüğü gibi yılı bütçe kanununda gösterilen avans limitlerini aşan ödemeler için mutemetler adına açılan kredilere konu tutarların, mutemetlerin eline veya banka hesabına (zimmetine) geçmesi mevzuatta yapılan düzenlemeler ile kati suretle engellenmiştir. Kredi tutarları ancak mutemetler tarafından, mal veya hizmet satın alınanlar lehine düzenlenmiş “kredi ödeme emirleri” doğrultusunda, nezdinde kredi açılmış banka birimince ilgilisine ödenebilecektir.

Sincan Belediyesinin çeşitli harcama birimleri tarafından gerçekleştirilen ön ödeme işlemlerinin incelenmesi neticesinde, adına değişen tutarlarda kredi açılan mutemetler bulunmaktadır. Mutemetlerce zaman zaman kredilerin bankadan nakit olarak çekildiği ve nakit şekilde tutarak harcamaların avans usulüne benzer şekilde gerçekleştirildiği, mutemetlerin bankadan parayı istedikleri gibi çekebilmelerini ve paranın nakit olarak eline geçmesini engelleyen bir düzenin kurulmadığı, ayrıca bazı mutemetlerce belediyece kesilmesi gereken mal ve hizmet alımlarına yönelik ödemelere ilişkin damga vergisi kesintileri yapılmaksızın firmaya ödeme yapıldığı tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi cevabında, harcama yetkilisi mutemetleri adına açılan ve herhangi bir üst limiti olmayan kredi tutarlarının, mevzuatında öngördüğü şekilde, mutemetlerin veya aynı birimde görevli başka bir memurun eline geçmeksizin, ilgilisi adına düzenlenmiş “kredi ödeme emri” neticesinde, banka tarafından doğrudan mal veya hizmet satıcısına ödenmesinin sağlanması ve ödemelere ilişkin damga verisi kesintilerinin düzenli bir şekilde yapılması konusunda harcama birimlerinin uyarıldığı ve gerekli hassasiyetin gösterileceği belirtilerek bulguya iştirak edilmiştir.

Sonuç olarak, harcama yetkilisi mutemetleri adına açılan ve herhangi bir üst limiti olmayan kredi tutarlarının, mevzuatında öngördüğü şekilde, mutemetlerin veya aynı birimde görevli başka bir memurun eline geçmeksizin, ilgilisi adına düzenlenmiş “kredi ödeme emri” neticesinde, banka tarafından doğrudan mal veya hizmet satıcısına ödenmesinin sağlanması ve ödemelere ilişkin damga verisi kesintilerinin düzenli bir şekilde yapılması gerekmektedir.