Orman Parklarının Kurulması ve İşletilmesinde Kurumlar Arasında Yetki Çakışmalarının Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Orman Parklarının Kurulması ve İşletilmesinde Kurumlar Arasında Yetki Çakışmalarının Bulunması

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Kıyılarda ve Özel Çevre Koruma Bölgeleri ile Doğal Sit Alanlarındaki orman alanlarında; orman parkı kurulması aşamasında orman alanlarının tasarrufu konusunda Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile görev ve yetki alanlarının çakışmasından kaynaklanan planlama, yönetim ve işletme sorunları yaşandığı, bu durumun kamu kaynaklarının daha etkin ve verimli bir biçimde kullanılamamasına yol açtığı görülmüştür.
Aynı alanda birden fazla Kurumun yetkilendirilmiş olması uygulamada sorunlar çıkarmaktadır. Kıyılar, özel çevre koruma bölgeleri ile doğal sit alanlarında bulunan orman parkları ile ilgili sorunlar Tarım ve Orman Bakanlığı ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı arasında koordinasyonun sağlanarak mevzuattan kaynaklanan yetki çakışmalarının çözümlenmesi ihtiyacını ortaya koymaktadır.
6831 sayılı Orman Kanunu’nun 6’ncı maddesi,
“Devlet ormanlarına ve Devlet ormanı sayılan yerlere ait her çeşit işler Orman Genel Müdürlüğünce yapılır ve yaptırılır.” şeklinde,
Yine aynı Kanun’un 25’inci maddesi de,
“Orman Genel Müdürlüğü; mevkii ve özelliği dolayısıyla lüzum göreceği ormanları ve orman rejimine giren sahaları; bilim ve fennin istifadesine tahsis etmek, tabiatı muhafaza etmek, yurdun güzelliğini sağlamak, toplumun çeşitli spor ve dinlenme ihtiyaçlarını karşılamak, turistik hareketlere imkan vermek maksadıyla, milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma sahaları ve orman mesire yerleri olarak ayırır, düzenler, yönetir ve gerektiğinde işletir veya işlettirir.” şeklinde düzenlenmiştir.
Orman Genel Müdürlüğünce çıkarılan ve 05.03.2013 tarihli Mesire Yerleri Yönetmeliği’ni yürürlükten kaldıran 28.05.2022 tarihli Orman Parkları Yönetmeliği ile; Devlet ormanlarında Orman Genel Müdürlüğünce tesis edilecek ve mevcut orman parklarının ayrılması, onanması, planlanması, planlarının uygulanması, geliştirilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi, yönetilmesi ve iptaline ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Orman Genel Müdürlüğü, ormanlara ilişkin her türlü işle özel olarak yetkilendirilmiş olmakla birlikte, kısıtlı alanlarda Orman Parkı tescilini yapmak için ilgili kurumlardan görüş sorulmaktadır.
Kıyılarda kalan ve korunan alanlardaki orman alanlarında Orman Bölge Müdürlükleri ile Çevre, Şehircilik Ve İklim Değişikliği İl Müdürlüklerinin yetkileri uygulamada iç içe geçmektedir. Bu durum kuruluş ve yönetim bakımından hukuki sorunlara neden olmaktadır.
a. Kıyılardaki orman alanlarında yetki çakışmalarının olması
1982 Anayasası’nın 169’uncu maddesinde,
“Devlet Ormanların korunması ve sahaların genişletilmesi için gerekli kanunları koyar ve tedbirleri alır… Bütün ormanların gözetimi devlete aittir. Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna göre, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zaman aşımı ile mülk edinilemez.”
Anayasa’nın Kıyılardan yararlanma başlıklı 43. maddesinde:
“Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir.” denilmektedir.
3621 sayılı Kıyı Kanunu’nun 5’inci maddesinde, “Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Kıyılar, herkesin eşit ve serbest olarak yararlanmasına açıktır, Kıyı ve sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir.” hükümleri bulunmaktadır.
Orman Genel Müdürlüğünce tesis edilecek orman parklarında kıyı kenar çizgisi ve diğer kısıtlamalara uygun şekilde ve ilgili kurumlardan görüş alınarak işlemler yapılmaktadır.
Kıyı kenar çizgisi geçirilirken mülkiyete dikkat edilmediğinden orman alanlarının bir kısmı kıyıda, kenar çizgisinin içinde kalmaktadır. Kıyıda bulunan ormanlık alanlarda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlükleri ile Orman Bölge Müdürlükleri arasında yetki sorunları yaşandığı görülmüştür. Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı korunan alanlardaki kıyıların tasarrufunun kendisinde olduğunu belirtmektedir. Ancak orman alanlarında kıyı terki yapılmadığından, ve orman niteliği devam ettiğinden, bu alanlardaki tasarruf Orman Genel Müdürlüğündedir. Korunan alanlarda bulunan ormanlık alanlar, kıyı kenar çizgisi içinde bulunan ormanlık alanlar ve orman olarak tescil edilen sahalarda, Orman Genel Müdürlüğünün bağlı mevzuatları uyarınca iş ve işlemler tesis edilmesi gerekmektedir. Orman Genel Müdürlüğünce tesis edilen orman parklarında kıyı kenar çizgisi ve diğer kısıtlamalara uygun şekilde ve ilgili kurumlardan görüş alınarak işlemler yapılmaktadır.
Orman Genel Müdürlüğünün yetkisinde olan ormanlık alanlardan, kıyı kenarında veya korunan alanın kıyılara yakın kısımlarındaki ormanlık alanlarda; Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının ilgili birimlerince tasarruf yapılmak istenmesi mevzuata uygun düşmemektedir.
b. Özel çevre koruma bölgelerinde ve doğal sit alanlarında, orman parkı kurulması aşamasında Kurumlar arasında yetki çakışmaları olması
Biyolojik çeşitliliği, doğal ve kültürel kaynakların sürekliliğini ve korunmasını sağlamak amacıyla kurulan, yasalarla yönetilen kara ve deniz parçaları “korunan alanlar” olarak tanımlanmaktadır. Korunan alanlar farklı statülerde ilan edilmekte ve farklı kurumlar tarafından yönetilmektedir.
2872 sayılı Çevre Kanunu’nun “Çevrenin korunması” başlıklı 9’uncu maddesi uyarınca tanımlanan Özel Çevre Koruma Alanlarına ait kısıtlamalar doğrultusunda işlem tesis edilmektedir. Bu alanlarda Orman Genel Müdürlüğünce tesis edilecek orman parklarında kısıtlamalara uygun şekilde ve ilgili kurumlardan görüş alınarak işlemler yapılmaktadır.
Muğla ve Antalya Orman Bölge Müdürlükleri mıntıkasında bulunan Özel Çevre Koruma Bölgesi ile Doğal Sit Alanında bulunan orman alanlarında, orman parkı kurulması amacıyla 48 adet alana uygunluk görüşü alınması için Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının ilgili birimlerine başvurulmuş ancak yapılan başvurulara olumsuz yanıt verilmiştir.
Bahse konu orman alanlarındaki yetki çakışmaları, orman parkı alanlarının kurulması ve işletilmesiyle ilgili muğlaklığı artırmakta ve etkin bir yönetimi engellemektedir. Kıyılarda bulunan orman alanlarının tasarrufu konusundaki yetki Orman Genel Müdürlüğündedir. Orman parklarının yerlerinin imar plan ve projelere ilişkin her türlü izin ve görüş Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığından alınmaktadır. Diğer yandan, korunan alanlar olan Özel Çevre Koruma Bölgeleri ile Doğal Sit Alanlarında ve kıyılarda Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan alanlar ile irtibatlı orman parklarının kurulması ve işletilmesine yönelik Tarım ve Orman Bakanlığı ile Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı arasında ortaya çıkan yeki çatışmalarının kalıcı çözümü için mevzuatta düzenlemeler yapılması gerektiği değerlendirilmektedir.
Kurum cevabında; Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına gönderilen 04.05.2023 tarihli yazıda; Orman Genel Müdürlüğü ile Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü arasında, kıyılarda ve korunan alanlardaki orman alanlarının tasarrufu konusunda, görev ve yetki alanlarının çakışmasından kaynaklanan planlama, yönetim ve işletme sorunları yaşandığı, bu durumun kamu kaynaklarının kullanılmasında hukuki sorunlara yol açtığı belirtilmiştir. Bu kapsamda, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler ile ilgili olarak Kanun ve Yönetmelikler çerçevesinde yapılan değerlendirmelerde, Ormanların “Devletin hüküm ve tasarrufu altında” olan yerlerden sayılmadığı ve bu nedenle ormanlık sahalar üzerinde 6831 sayılı Orman Kanunu ve bağlı mevzuatları uyarınca iş ve işlemlerin yapılmasının teknik ve idari açıdan zaruri olduğu, kıyılarda ve korunan alanlardaki orman alanlarının tasarrufu konusunda, Orman Genel Müdürlüğünün bağlı mevzuatları uyarınca iş ve işlemler tesis edilmesi gerektiği, Orman Genel Müdürlüğünce tesis edilen orman parklarında kıyı kenar çizgisi ve diğer kısıtlamalara uygun şekilde ve ilgili kurumlardan görüş alınması suretiyle işlem yapıldığı ancak kıyılarda ve korunan alanlardaki vasfı ve mülkiyeti orman olan alanlar için Bakanlık ilgili birimlerince, görüş alınmadan işlem başlatıldığı, bu hususun hukuksal sorunlara yol açtığı, ilgili sahalar için Orman Genel Müdürlüğüden görüş alınması ve görüşe istinaden kiralama hususlarının değerlendirilmesinin gerektiği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, bahse konu alanlarda Orman Genel Müdürlüğü ile Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü arasındaki yetki çatışmasının mevzuatın yorumundan kaynaklandığı bu hususta mevzuatta daha açık düzenlemeler yapılması gerektiği değerlendirilmektedir.