Özel Durumlarda Kullanılması Gereken İstisna Maddesinin İhalelerde Genel Bir Uygulama Haline Gelmiş Olması (Sayıştay)

BULGU: Özel Durumlarda Kullanılması Gereken İstisna Maddesinin İhalelerde Genel Bir Uygulama Haline Gelmiş Olması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Diğer Kamu İdareleri

TCMB’nin farklı birimleri tarafından 2024 yılında gerçekleştirilen ihalelerin büyük çoğunluğunun 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 3’üncü maddesine istinaden “istisna” kapsamında gerçekleştirildiği, ancak bazı mal ve hizmet alımı işlerinin istisna kapsamına girmediği, diğer bir deyişle 4734 sayılı Kanun’da yer verilen istisna uygulamasının ihale konusu işlerin içeriğine bakılmaksızın genel bir uygulamaya dönüştürüldüğü görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde, Kanun’un amacının kamu hukukuna tâbi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, içinde TCMB’nin de bulunduğu idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işi ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği;

“İstisnalar” başlıklı 3’üncü maddesinin “c” bendinde, TCMB’nin teknolojiye, güvenliğe, banknot ve kıymetli evrak üretimi ve basımına ilişkin mal ve hizmet alımlarının, dış kaynak temini ve danışmanlık hizmeti alımlarının bu Kanun’dan istisna olduğu; “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde ise, bu Kanun’a tabi idarelerin, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu oldukları, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel usuller olduğu, diğer ihale usullerinin ise Kanun’da belirtilen özel hallerde kullanılabileceği hükme bağlanmıştır.

Yukarıda yer verilen hükümler birlikte değerlendirildiğinde; idarelerin saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamak konusunda sorumlu oldukları, rekabet ortamının sağlanması için serbest piyasaya açık usullerin temel usuller olduğu, bunun dışındaki istisna sayılan usullerin ancak bazı özel durumlarda kullanılabileceği, söz konusu hallerin de yine 4734 sayılı Kanun’da açıkça sayıldığı görülmektedir. Bu kapsamda TCMB’nin de sadece teknolojiye, güvenliğe, banknot ve kıymetli evrak üretimi ve basımına ilişkin mal ve hizmet alımları ile dış kaynak temini ve danışmanlık hizmeti alımlarını istisna kapsamında temin edebileceği, bunlar dışındaki her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işi ihalelerini ise bu Kanun hükümlerine göre yürüteceği anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemelerde;

4734 sayılı Kanun’un teknolojiye, güvenliğe, banknot ve kıymetli evrak üretimi ve basımına ilişkin mal ve hizmet alımlarına ilişkin istisna hükmünün çok geniş yorumlandığı, TCMB’nin idari faaliyetleri için idare merkezi bünyesinde ve şubelerde gerçekleştirilen ihaleler kapsamında yapılan örneklemde idare merkezi bünyesinde gerçekleştirilen toplam 245 adet mal ve hizmet alımı ile yapım işinin 182 adedinin istisna kapsamında gerçekleştirildiği, bu işler arasında istisna kapsamında değerlendirilmesi mümkün olmayan olağan idari faaliyetlere ilişkin alımların da olduğu,

– Bankanın para politikasını belirleme faaliyeti kapsamındaki teknoloji, dış kaynak ve güvenlikle ilgili istisnaların ve dış kaynak kavramlarının çok geniş yorumlanması sonucu, yazılım lisansı alım ve yenilemeleri, Adobe lisansı kiralanması, kapalı devre TV, geçiş kontrol, yangın algılama sistemleri, demirbaş takip, e-fatura yazılımları gibi sistemlerin bakım onarımları, sağlık sigortası alımı, araç kiralama, destek-bilişim personel hizmet alımları, jeneratör, bilgisayar, tablet, cep telefonu gibi tüm kurumların ihtiyacı durumunda olabilecek mal veya hizmet alımlarının istisna kapsamında alındığı,

– Banknot Matbaasına ait 306 işin içinde 218’inin istisna kapsamında alındığı, bunların arasında da bakım onarımlar ve genel faaliyetler kapsamında ihtiyaç duyulan bant, temizlik bezi, pense, elektrik süpürgesi, akü, zımpara makinası, naylon, fırça gibi alımlar olduğu, tüm alımların banknot ve kıymetli evrak üretimi ile bağlantılı değerlendirilerek istisna kapsamına alındığı,

tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri, yapılan açıklamalar ve denetim sonucunda tespit olunan hususlar çerçevesinde; TCMB’nin idari nitelikteki ihalelerinde olağan dışı özel bir ihale yöntemi olan istisna uygulamasının, 2024 yılında gerçekleştirilen ihalelerin çoğunluğunda uygulanması nedeniyle olağan bir alım yöntemi haline geldiği, olağan ihale yöntemleri olan açık ihale, belli istekliler arasında ihale ve pazarlık usullerinin ise istisna olarak kullanıldığı anlaşılmaktadır.

Söz konusu istisnalar ile Bankanın temel faaliyetlerinin aksamasını önlemek için bu faaliyetlerle ilgili mal ve hizmet alımlarının kastedildiği değerlendirilmekte olup, Bankanın rutin işleyişinde yer alan cari giderler kapsamındaki mal veya hizmet alımlarının istisna kapsamına sokulması bir bakıma Kamu İhale Kurulu kararlarındaki “Kanun kapsamındaki bir ihalenin idare kararı ile Kanun’dan istisna tutulamayacağı” kuralının da esnetilmesi anlamına gelmektedir. Bulgu konusu husus; 2019 yılından itibaren Sayıştay Denetim Raporlarında yer almışsa da uygulamada 2024 yılında da bir değişikliğe gidilmemiştir.

Banka tarafından her bir alım ve yapım işinin kendi somut koşullarında özenle değerlendirildiği ve yalnızca mevzuatta öngörülen şartları karşılayanların istisna kapsamında gerçekleştirildiği, teknik uzmanlığı bulunan talep sahibi birimlerin değerlendirmeleri çerçevesinde, “yazılım lisansı yenileme, kiralama ve bakım destek” alımlarının “teknoloji” alımı olarak, “personel hizmet alımları” ve “araç kiralanması alımları” nın “dış kaynak” alımı olarak, “geçiş kontrol”, “yangın algılama sistemleri” alımlarının “teknolojiye ve güvenliğe ilişkin hizmet alımı” olarak, istisna kapsamında temin edildiği, Banknot Matbaası alımlarının ise banknot ve kıymetli evrak baskı ve üretimine yönelik makine ve sistemlerin yedek parça, donanım ve işletme malzemeleri ihtiyacı olarak değerlendirildiği, bu niteliğe sahip olmayanların 4734 sayılı Kanun kapsamında temin edildiği ifade edilmişse de; yukarıda da belirtildiği gibi yıl içindeki ihalelerin yarıdan fazlası istisna kapsamında gerçekleştirilmektedir. Dolayısıyla 4734 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesinde sayılan teknolojiye, güvenliğe, banknot ve kıymetli evrak üretimi ve basımına ilişkin mal ve hizmet alımları ile danışmanlık hizmeti alımlarının kapsamı Banka tarafından çok geniş olarak yorumlanmaktadır. Bu şekilde düşünüldüğünde örneğin elektronik her cihaz teknoloji kapsamına, dışarıdan alınan her hizmet ise dış kaynak kapsamına sokulabilecektir. Nitekim diğer idarelerce Kanun kapsamında gerçekleştirilen araç kiralama gibi alımlar bile istisna olarak değerlendirilmiştir.

Bu itibarla, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na tabi olan TCMB tarafından gerçekleştirilen ihalelerde, söz konusu Kanun’da emredildiği gibi, saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamak için temel usullerin benimsenmesi, yine anılan Kanun’un hukuken izin verdiği durumlar özelinde istisna hükmüne başvurulması gerekmektedir.