Özel Mülkiyetteki Gayrimenkullerin Kiraya Verilmesinde Açık İhale Usulünün Uygulanmaması (Sayıştay)

BULGU: Özel Mülkiyetteki Gayrimenkullerin Kiraya Verilmesinde Açık İhale Usulünün Uygulanmaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Üniversite

Mülkiyeti İdareye ait olan çeşitli gayrimenkullerin, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine aykırı olarak ihale komisyonlarınca belli isteklilere davetiye göndermek suretiyle alınan teklifler üzerinden veya tek kişiye teklif götürülmek suretiyle pazarlıkla ihale edilerek kiralandığı tespit edilmiştir.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunun;

“İlkeler” başlıklı 2’nci maddesinde,

“Bu Kanunun yürütülmesinde, ihtiyaçların en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve ihalede açıklık ve rekabetin sağlanması esastır.”

“İhalenin ilanı” başlıklı 17’nci maddesinin beşinci fıkrasında,

“Pazarlık usulü ile yapılacak ihaleler için idareler ilan yapıp yapmamakta serbesttirler.” “İhalelerde kapalı teklif usulünün esas olduğu” başlıklı 36’ncı maddesinde,

“Bu Kanunun 1’inci maddesinde yazılı işlere ilişkin ihalelerde, tekliflerin gizli olarak verilmesini sağlayan kapalı teklif usulü esastır.

Ancak, 44 üncü maddede gösterilen işler belli istekliler arasında kapalı teklif usulüyle, 45 inci maddede gösterilen işler açık teklif usulüyle, 51 inci maddede sayılan işler pazarlık, 52 nci maddede gösterilen işler de yarışma usulüyle yaptırılabilir.”

“Açık teklif usulü ile yapılabilecek ihaleler” başlıklı 45’inci maddesinde,

“Bu Kanunun 1’inci maddesinde yazılı işlerden, tahmin edilen bedeli her yıl Genel Bütçe Kanunu ile tespit edilecek tutarı geçmeyen ihaleler açık teklif usulüyle yapılabilir.”

“Pazarlık usulüyle yapılacak işler” başlıklı 51’inci maddesinin (g) bendinde,

“ Kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi,” denilmektedir.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nda;

Kanunun yürütülmesinde, ihtiyaçların en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve ihalede açıklık ve rekabetin sağlanmasının esas olduğu,

Kanunun 1’inci maddesinde yazılı işlere ilişkin ihalelerde, tekliflerin gizli olarak verilmesini sağlayan kapalı teklif usulünün esas olduğu,

Kanunun 1’inci maddesinde yazılı işlerden, tahmin edilen bedeli her yıl Genel Bütçe Kanunu ile tespit edilecek tutarı geçmeyen ihalelerin açık teklif usulüyle yapılabileceği,

Kanunda sayılan işlerde ve kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanmasında pazarlıkla ihalenin yapılabileceği,

öngörülmüştür.

İdareye ait gayrimenkullerin kiralanmasında pazarlık usulünün uygulanmasının anılan mevzuata uyarlığı bulunmamaktadır. Zira Kanun’un 51/g maddesi; Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisine izin vermektedir. Dolayısıyla Üniversite özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlar için söz konusu hüküm doğrultusunda pazarlık ihalesi yapılması mümkün değildir.

Her ne kadar, 2886 sayılı Kanun’un “Kapsam” başlıklı 1′ inci maddesinde, üniversitelerin alım, satım, yapım, kira, hizmet trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu Kanundaki yazılı hükümlere göre yürütüleceği belirtilmişse de, “Devletin özel mülkiyetindeki” ve “Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler” ifadeleri ile üniversitelerin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazların değil, Hazineye ait olan taşınmazların belirtildiği hususu aşikârdır.

Öncelikle, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun 3/d maddesi uyarınca üniversite; bilimsel özerkliğe ve kamu tüzelkişiliğine sahip yüksek düzeyde eğitim öğretim, bilimsel araştırma, yayın ve danışmanlık yapan; fakülte, enstitü, yüksekokul ve benzeri kuruluş ve birimlerden oluşan bir yükseköğretim kurumudur. “Devlet” tüzel kişiliğinden ayrı bir kamu tüzel kişiliğini ifade etmektedir. Bu nedenle, üniversitelerin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazların “Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malları” ile “Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler” kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olmadığı anlaşılmaktadır.

2886 sayılı Kanun’un 74’üncü maddesi gereğince, Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esasları Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelik ile belirlenecektir.

Söz konusu madde kapsamında yayımlanmış olan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik’in “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde; Yönetmelik’in amacının, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, trampası, arsa veya kat karşılığı inşaat yaptırılması, kiraya verilmesi, ön izin verilmesi ve üzerlerinde irtifak hakkı kurulması, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu ifade edilmiştir.

Aynı Yönetmelik’in 4’üncü maddesinde ise;

“f) Hazine: Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri açısından Devlet tüzel kişiliğinin adını,

g) Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmaz: Tapuda Hazine adına tescilli taşınmazları, ğ) Hazine taşınmazı: Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri” olarak tanımlanmıştır.

Ayrıca, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında KHK’nın 13’üncü maddesi ile “a) Hazinenin özel mülkiyetinde ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmaz malların yönetimine ilişkin hizmetleri, gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yaparak yürütmek, b) Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, kiralanması, trampası ve üzerinde sınırlı aynî hak tesisi, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve bu yerler için gerekli görülen hallerde kullanma izni verilmesi işlemlerini yapmak,” Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmak suretiyle düzenleme yapıldığından bahse konu husus açıkça teyit edilmektedir.

Kanun’da belirtilen özel hallerin tüm işlemlerde istisna olma yerine genellik arz etmesi rekabet ortamının daraltılması sonucunu doğurabilmektedir. Kamu ihalelerinde rekabet ortamının daraltılması ve eksik rekabet dolaylı olarak toplumsal refahı tehdit etmektedir. Tekel, tekelci rekabet ve oligopol piyasalarından oluşan eksik rekabet piyasaları, firmalara ürettikleri mal ve hizmetlerin fiyatını belirleyebilme gücü vermektedir. Bu durum ise, Kamunun yaptığı kiralamalar ve satın almalarda kaynakların verimli kullanılmasını engellemektedir.

İlan yapılmayan ve sınırlı sayıda katılımcıdan oluşan pazarlık usulü ile ihaleler istekliler arasında uyumlu eylem ve davranışlarla kartel anlaşmalarına en müsait ihale yöntemi niteliğindedir. Zira uygulamada görüldüğü üzere kira ihalelerinde tek kişiye teklif götürüldüğünden pazarlık usulünde ihalenin kime verileceği bir şekilde önceden belli olmaktadır.

İdarenin yerleşke içerisinde ihale ile verdiği kiralara dair örnek liste aşağıda gösterilmiştir:

Tablo 6: İdarenin Yerleşke İçinde İhale İle Verdiği Kiralara İlişkin Örnek Liste

Örnek alınan tabloda da görüleceği üzere, aynı yerler yıllardır aynı müstecirlere verilmekte ve bu usul yaygınlık kazanmaktadır. Halen kiraya verilen 134 işletme yerinin 88 adedi 2015 ve öncesi dönem itibarıyla aynı kişilerce işletilmektedir. İlan yapılmayan ve sınırlı sayıda katılımcıdan oluşan pazarlık usulü yerine yasa gerekçesine uygun olarak ihalede açıklık ve rekabetin sağlanacağı açık ihale usulünün uygulanması gerektiği değerlendirilmektedir.

İdare tarafından gerekli işlemlerin yapıldığı görüldüğünden bulguya raporda yer verilmemiştir.