Park ve Bahçeler Dairesi Başkanlığı Tarafından Yapılan Personel Çalıştırılmasına Dayalı Doğrudan Hizmet Alımında Hatalı Uygulamalar Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Park ve Bahçeler Dairesi Başkanlığı Tarafından Yapılan Personel Çalıştırılmasına Dayalı Doğrudan Hizmet Alımında Hatalı Uygulamalar Bulunması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

İstanbul Büyükşehir Belediyesi Park ve Bahçeler Dairesi Başkanlığı tarafından yapılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımında hatalı uygulamalar bulunduğu görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62’nci maddesinin (e) bendinde;

“1) 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II), (III) ve (IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu idareleri (MİT Müsteşarlığı hariç) ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (I) sayılı listede yer alan idarelerin merkez ve taşra teşkilatları, il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketler; merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumu, fon, kefalet sandığı, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığı, gençlik hizmetleri ve spor il müdürlüğü, mahalli idare ve şirket bütçelerinden veya döner sermaye bütçelerinden, anılan liste kapsamındaki diğer idareler için ise kendi bütçelerinden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamaz ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümleri uygulanmaz.

2) Bu bendin uygulanmasında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; bu Kanun ve diğer mevzuattaki hükümler uyarınca ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımlarını ifade eder. Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilir. Hizmet alım sözleşmesi kapsamında niteliği birbirinden farklı hizmet türlerinin bulunması halinde personel çalıştırılmasına dayalı olup olmama yönünden yapılacak değerlendirme her hizmet türü için ayrı ayrı yapılır. Danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmez.” hükmü,

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 20’nci maddesinde;

“İl özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 22 nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebilir.” hükmü bulunmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre, kapsamdaki kamu idareleri personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımı yapamayacak, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa, münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebileceklerdir. 4734 sayılı Kanunu’nun 62’nci maddesinin (e/2) bendinde ise, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı açıklanmıştır. Bu bağlamda, mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamı idare için kullanılan park ve bahçe bakım ve onarımı işlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilecektir.

375 sayılı KHK’nin geçici 23 ve 24’üncü maddeleriyle, kapsamdaki idarelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım sözleşmeleri kapsamında 04.12.2017 tarihi itibarıyla yükleniciler tarafından çalıştırılmakta olanların, mevzuatta belirtilen şartları taşımaları kaydıyla bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on gün içinde hizmet alım sözleşmesini yapan idareye veya şirkete, ek 20’nci madde kapsamındaki şirketlerinde işçi statüsünde çalıştırılmak üzere başvurarak, sürekli işçi kadrolarına geçirilmeleri düzenlenmiştir.

Söz konusu KHK’nin geçici 24’üncü maddesinde, yerel yönetimler için şirketlerde işçi statüsüne geçirilenlerin, geçiş sürecine ilişkin düzenlemelere yer verilmiş; aynı maddenin altı, yedi ve sekizinci fıkralarında ise;

“Bu maddenin uygulanmasında, mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar da personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilir.

Bu madde uyarınca hizmet alım sözleşmelerinin feshedilmiş veya iş eksilişi yapılmış sayılacağı tarihten itibaren bu madde kapsamında yer alan idarelerde ve söz konusu şirketlerde, ek 20’nci madde hükümleri saklı kalmak kaydıyla 4734 sayılı Kanun ve diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapılamaz.

Diğer kanunların bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” hükmüne yer verilmiştir.

Buna göre, kapsamdaki kamu idareleri için 02.01.2018 tarihi itibarıyla personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım uygulaması sonlandırılmış, bu tarihe kadar yapılan personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım ihaleleri kapsamında çalışan personel, kamu idarelerinin mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete geçirilerek, bu tarihten sonraki personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 22’nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın, doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürülecektir.

Böylece kapsamdaki kamu idareleri, belirtilen tarih itibarıyla personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımı yapamayacak, bu hizmetlerini kendi mevcut şirketlerine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebileceklerdir. Nitekim 02.01.2018 tarihinden önce halihazırda taşeron firmalarda çalışan personel idare şirketlerinde kadroya geçirilmiş, bu tarihten sonra ise personel çalıştırmasına dayalı hizmet alım uygulaması sonlandırılmıştır.

Yapılan incelemede, Park ve Bahçeler Dairesi Başkanlığı Yeşil Alan ve Tesisler Yapım Şube Müdürlüğü tarafından, 696 sayılı KHK kapsamında doğrudan hizmet alımı yoluyla, İdarenin kendi şirketi olan Ağaç AŞ’den “Yeşil Alan ve Tesisler Yapım Şube Müdürlüğü Doğrudan Hizmet Alımı” adıyla ve 1.117.578.714,45 TL bedel ile usulüne uygun olarak personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapıldığı (KHK Dosyası), bunun dışında yine Ağaç AŞ’den “2024 Yılı İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan Hizmet Alımı İşi” adıyla ve 3.520.096.661,07 TL bedel ile personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapıldığı (Bakım Onarım Dosyası), ancak yapılan bu (Bakım Onarım Dosyası) hizmet alımının 696 sayılı KHK ile getirilen usule uygun olarak yapılmadığı tespit edilmiştir. Şöyle ki;

İdare tarafından 696 sayılı KHK ile getirilen usule göre, “Yeşil Alan ve Tesisler Yapım Şube Müdürlüğü Doğrudan Hizmet Alımı” adıyla ve 1.117.578.714,45 TL sözleşme bedeli ile “KHK Dosyası” olarak adlandırılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı yapılmıştır. Bu dosyada personel, malzeme ve ekipman temin edilerek park ve bahçe bakım ve onarımı için gerekli olan ihtiyaçlar temin edilmiştir. Bu alım, 2018 yılından önce taşeron kadroda bulunup, 696 sayılı KHK ile birlikte Belediyenin kendi şirketinde kadroya geçirdiği personelden oluşan ve yeni usule göre (2018 sonrası dönem) personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımının yapıldığı alımdır.

Yine İdare tarafından “2024 Yılı İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan Hizmet Alımı İşi” adıyla ve 3.520.096.661,07 TL sözleşme bedeli ile “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı yapılmıştır. Bu alım ile de park ve bahçeler bakım ve onarımı için gerekli ihtiyaçlar temin edilmiştir. Ancak bu ihtiyaçlar işçilik dahil pozlar oluşturularak gerçekleştirilmiştir. “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan bu alım, 1.183 pozdan oluşan ve İstanbul geneli yeşil alanların bakım ve onarımını içeren; inşaat, elektrik, tesisat, peyzaj, havuz işletme iş kısımlarından oluşan (yüzde 86’lık kısmı peyzaj) bir doğrudan hizmet alımıdır.

28.04.2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2018/11608 karar sayılı “İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar”ın “Personel Giderlerinin Toplam Giderler İçindeki Payına İlişkin Üst Sınır” başlıklı 5’inci maddesinde;

“(1) İdarelerin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın yüzde kırkını aşamaz. Bu oran büyükşehir belediyelerinde yüzde otuz olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar idare şirketlerine yeni personel alımı yapılmaz.

Doğrudan hizmet alım sözleşmesi kapsamında çalışan işçi sayısı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 24 ‘üncü maddesine göre işçi statüsünde geçişe esas sözleşme kapsamında o iş için öngörülen işçi sayısını aşamaz. Ancak birinci fıkradaki oranın altında kalan idarelerin şirketleri; bu oranın aşılmaması kaydıyla, işten ayrılanların yerine ve iş artışının zorunlu olduğu durumlarda idarenin talebi üzerine yeni işçi alımı yapılabilir. İdareler, belirlenen oranın aşılmaması kaydıyla personel çalıştırmasına dayalı yeni hizmetlerini şirketlerine gördürebilir ve bu amaçla şirketler tarafından yeni işçi alımı yapılabilir. ”

düzenlemesi bulunmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalardan da anlaşılacağı üzere; 2018 yılı öncesinde taşeron kadroda bulunup, 696 sayılı KHK ile belediye şirketlerinde kadroya geçirilen ve doğrudan hizmet alım sözleşmesi kapsamında çalışan işçi sayısı, işçi statüsünde geçişe esas sözleşme kapsamında o iş için öngörülen işçi sayısını aşamaz. Ancak yüzde otuzluk personel sınırı oranını aşmayan idare şirketleri, işten ayrılanların yerine ve iş artışının zorunlu olduğu durumlarda idarenin talebi üzerine yeni işçi alımı yapabilir. İdareler, belirlenen oranın aşılmaması kaydıyla personel çalıştırmasına dayalı yeni hizmetlerini şirketlerine gördürebilir.

İdare tarafından, İdarenin kendi şirketi olan Ağaç AŞ’den yapmış olduğu “2024 Yılı İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan Hizmet Alımı İşi” adıyla ve 3.520.096.661,07 TL sözleşme bedeli ile “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımına ilişkin hatalı uygulama tespitleri aşağıda sıralanmıştır.

• İdare tarafından yapılan ve “KHK Dosyası” olarak adlandırılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı, 696 sayılı KHK düzenlemesine göre yapılan bir hizmet alımıdır ve mevzuatla belirlenen personel sınırı oranının aşılmaması kaydıyla, işten ayrılanların yerine ve iş artışının zorunlu olduğu durumlarda yeni işçi alımı bu dosya içerisinde yapılabilecektir. Bunun dışında İdarenin personel çalıştırmasına dayalı yeni bir hizmeti olmadığı sürece, aynı iş için yeni bir personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı yapmaması gerekmektedir.

İdare tarafından yapılan ve “KHK Dosyası” olarak adlandırılan doğrudan hizmet alımının içeriği; budama, sulama, çim biçme, temizlik gibi ihtiyaçlar için 1.420 personel, çim biçme makinası, küçük el aletleri, yedek parçalar, temizlik malzemeleri gibi malzeme, ekipman ve çeşitli araçlardan (Binek araç, kamyon, çöp kamyonu gibi) oluşmaktadır.

“Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan doğrudan hizmet alımının içeriğinde ise, 1.183 adet pozda; budama, sulama, çim biçme, temizlik, havuz temizleme dahil park bahçe bakım ve onarımı için gerekli olan tüm faaliyet alanları bir bütün olarak bulunmakta ve İstanbul geneli yeşil alan mahallerini içermektedir. Örneğin; “makine ile (ağaç) fidan çukuru açılması ve topraklı fidan dikimi” iş kaleminin poz tarifi (işin nasıl yapılacağının tarifi); “…gerekli her türlü işçilik, malzeme ve zayiatı, makine, alet ve edevat giderleri ile her türlü yükleme, taşıma, boşaltma; genel giderler karşılığı kazık bedeli dahil makine ile fidan çukuru açılması ve dikimi adet fiyatı.” şeklinde yapılmıştır. Bu şekilde diğer pozlarda; personel, malzeme ve ekipman, araç ve diğer tüm girdiler dahil poz tariflenmiş ve herhangi bir ayrıştırma yapılmadan bir bütün olarak ilgili poz için birim fiyat belirlenmiştir.

İdare tarafından “2024 Yılı İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan Hizmet Alımı İşi” adıyla ve 3.520.096.661,07 TL sözleşme bedeli ile Ağaç AŞ’den personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımının yapılması; aynı iş olan “park ve bahçe bakım ve onarımı” için, halihazırda “KHK Dosyası” olarak adlandırılan bir hizmet alımının olması nedeniyle mümkün bulunmamaktadır. Nitekim her iki hizmet alımında da aynı nitelikte malzeme, ekipman ve araç bulunmakta ve her iki hizmet alımı da aynı alım usulüyle ve aynı yükleniciden yapılmaktadır. İş artışının gerekli olduğu durumlarda ise, mevzuatta belirlenen şartların sağlanması kaydıyla, “KHK Dosyası” olarak adlandırılan doğrudan hizmet alımında iş artışı yapılabilecektir.

İdarenin “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırdığı personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımında; inşaat, elektrik, tesisat kısımları da bulunmaktadır. Bu işler yapım işi niteliğinde olup, yapım işlerinin personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımının yapıldığı usulde yapılması mümkün değildir. Bu işlerin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda belirtilen usullere göre ihale ile yapılması gerekmektedir. Mevcut durumda yapım işleri, birim fiyat poz tarifleriyle ve doğrudan hizmet alımı usulü ile İdarenin kendi şirketi olan Ağaç AŞ’ye verilmiştir. Ağaç AŞ tarafından ise bu işler alt yüklenicilere verilerek yaptırılmaktadır.

İdare tarafından “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan ve İdarenin şirketi Ağaç AŞ’den yapılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı işinde belirtilen işlerden bir kısmının, Ağaç AŞ tarafından alt yüklenicilere yaptırıldığı, İdarenin ise Ağaç AŞ’nin alt yüklenici çalıştırmasıyla ilgili herhangi bir takip veya işlem yapmadığı tespit edilmiştir.

696 sayılı KHK ile gelen yeni düzenlemelerde, mahalli idarelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini, İdarelerin kendi şirketleri aracılığıyla gördürebileceği düzenlenmiş, 2018 yılı itibarıyla taşeron firma personelinin İdare şirketlerinde kadroya geçmesiyle birlikte taşeron uygulaması sonlandırılmıştır.

İdarelerin kendi şirketlerinden yaptığı personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımlarının şirketler tarafından alt yüklenicilere yaptırılması, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 20’nci maddesinde belirtilen; “Belediyeler, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebilir.” hükmüne aykırılık teşkil etmektedir.

İdare tarafından kendi şirketinden yapılan personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımının, İdare şirketi tarafından alt yüklenicilere yaptırılması, bununla birlikte İdare ile İdare şirketi arasında imzalanan sözleşmede alt yüklenici çalıştırılabilmesine ilişkin düzenleme yapılmaması, İdare şirketi ile alt yüklenici arasında imzalanan sözleşmelerde de alt yüklenici çalıştırılabilmesine ilişkin düzenleme yapılması, 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi ile 375 sayılı KHK’nin Geçici 23 ve 24’üncü maddesi hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.

Bu kapsamda, Ağaç AŞ tarafından yüklenilen ve “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan iş kapsamında bulunan işlerden bir bölümü, kısımlar halinde (3 adet açık ihale ve 25 adet 4734 sayılı Kanun’un 3/g istisnası kapsamında) Ağaç AŞ tarafından alt yüklenicilere verilmiştir. Bu durum, yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmekle birlikte, alt yüklenicinin işin maliyeti ve kârı üzerinden işleri yapması, Ağaç AŞ’nin alt yüklenici maliyeti ve kârı olarak İdareden ödeme almasından dolayı İdarenin daha fazla maliyete katlanmasına neden olmaktadır.

• İdarenin “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırdığı personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımının ihale dokümanında, personel sayısına yer verilmemiştir. Yaklaşık maliyet ve birim fiyat teklif cetvellerinin, yapım işlerinde kullanılan birim fiyatlar üzerinden oluşturularak alımlar gerçekleştirilmiştir.

İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esasların “Hizmetlerin gördürülmesi” başlıklı 6’ncı maddesinin üçüncü fıkrasında; bu kapsamda yapılacak personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerin bedelinin tespitinde, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin yaklaşık maliyetinin tespitine ilişkin hükümlerine uyulmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde yaklaşık maliyet” başlıklı 10’uncu maddesinde;

“(1) Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde, personel maliyeti, tarım dışında ve 16 yaşından büyük işçiler için belirlenmiş brüt asgari ücret tutarı ile bu tutar üzerinden hesaplanan işveren payı toplamından az olmamak üzere bulunan maliyetler dikkate alınarak hesaplanır.

(2) İhale konusu işte çalışacak personele ilişkin yemek, yol gibi maliyetlerin teklif fiyatına dahil edilmesinin öngörüldüğü hallerde, yukarıda yapılan hesaplamalara; bu maliyetlerin brüt tutarları da eklenir. Ayrıca personele nakdi olarak ödenmesi öngörülen yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ile söz konusu yemek ve yol bedellerinin bir ayda kaç gün üzerinden verileceği idari şartnamede gösterilir.

Yaklaşık maliyetin hesabında ilgili mevzuatı uyarınca belirlenmiş kısa vadeli sigorta kolları prim oranı dikkate alınır ve bu oran idari şartnamede belirtilir.

Personele asgari ücretin üzerinde ödeme yapılmasının öngörülmesi halinde, bu ücretin brüt asgari ücretin en az yüzde (%) kaç fazlası olacağı idarece belirlenerek, bu oran üzerinden yaklaşık maliyet hesaplanır ve söz konusu oran idari şartnamede açıkça gösterilir.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında, ihale konusu işin niteliği dikkate alınarak işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemleri bulunması halinde, bu kalemlerin kapsamındaki işler dahil, ihale konusu işin yerine getirilmesi için çalıştırılacak asgari personel sayısının ihale dokümanında belirtilmesi kaydıyla, işçi sayısı yerine, yaptırılacak işi oluşturan iş kalemi veya kalemleri üzerinden teklif alınabilir.” düzenlemesi yapılmıştır.

İdare tarafından, “Bakım Onarım Dosyası” işinin ihale dokümanlarında, sözleşmeye esas işçilik kalemleri oluşturulmamış, sözleşme kalemlerinin asgari işçilik maliyetleri hesaplanmamış, asgari işçilik maliyetleri üzerine sözleşme giderleri ve yüklenici kâr oranı eklenerek yaklaşık maliyetin hesaplanması gerekirken bunun yerine yapım işlerinde kullanılan iş kalemleri üzerinden yaklaşık maliyet hesaplanarak sözleşme imzalanmıştır. Söz konusu uygulama yukarıda ortaya konulan mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.

• Söz konusu “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımında personel sayısına yer verilmemesi yani personel maliyetinin belirlenmemesi, İdarenin personel sınırı hesaplamasının da hatalı olmasına neden olmaktadır.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle;

– Kamu İhale Tebliği’nin 78.1.3. maddesinde, 30.09.2020 tarih ve 31260 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan değişiklik ile 696 sayılı KHK kapsamında birim fiyatlı sözleşme yapılabileceğinin belirtildiği; park, bahçe ve peyzaj bakım onarımları için tek bir sözleşme yapılmasına ilişkin sınırlayıcı veya aksi bir hüküm bulunmadığı, İdarede yapılan birim fiyatlı sözleşme kapsamında 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine sadık kalınarak hareket edildiği,

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü ve 5’inci maddelerinden bahsedilerek, hizmet alımlarında, park bahçe ve yeşil alanlarda peyzaj bakım işleri ile birlikte bu alanların bakım ve onarımını da kapsayan basit bakım onarım işlerinin bir arada yapılabileceği,

İdarece 7 gün 24 saat boyunca İstanbullular tarafından yoğun kullanılan park alanlarında kullanım kaynaklı, yıpranma, kırılma, sökülme gibi bozulmalar olduğu vebu bozulan bölgelerin; park alanlarını kullanan vatandaşların sağlığı ve kamu yararı için hemen müdahale edilmesi adına tamiri ve onarımı gerektiği için bu konu özelinde gerekli iş kalemlerine yer verildiği,

ifade edilmiş olsa da;

Bulgu konusu husus; halihazırda İdare tarafından yapılan ve “KHK Dosyası” olarak adlandırılan park bahçe bakım ve onarımı için personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı varken yine park bahçe bakım ve onarımı için aynı usulde ve aynı belediye iştirakinden personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı yapılmasıdır.

28.04.2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2018/11608 karar sayılı “İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar”ın “Personel Giderlerinin Toplam Giderler İçindeki Payına İlişkin Üst Sınır” başlıklı 5’inci maddesinde;

“(1) İdarelerin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın yüzde kırkını aşamaz. Bu oran büyükşehir belediyelerinde yüzde otuz olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar idare şirketlerine yeni personel alımı yapılmaz.

(2) Doğrudan hizmet alım sözleşmesi kapsamında çalışan işçi sayısı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 24 ‘üncü maddesine göre işçi statüsünde geçişe esas sözleşme kapsamında o iş için öngörülen işçi sayısını aşamaz. Ancak birinci fıkradaki oranın altında kalan idarelerin şirketleri; bu oranın aşılmaması kaydıyla, işten ayrılanların yerine ve iş artışının zorunlu olduğu durumlarda idarenin talebi üzerine yeni işçi alımı yapılabilir. İdareler, belirlenen oranın aşılmaması kaydıyla personel çalıştırmasına dayalı yeni hizmetlerini şirketlerine gördürebilir ve bu amaçla şirketler tarafından yeni işçi alımı yapılabilir. ”

düzenlemesi bulunmaktadır.

Bu düzenlemelere göre; 2018 yılı öncesinde taşeron kadroda bulunup, 696 sayılı KHK ile belediye şirketlerinde kadroya geçirilen ve doğrudan hizmet alım sözleşmesi kapsamında çalışan işçi sayısı, işçi statüsünde geçişe esas sözleşme kapsamında o iş için öngörülen işçi sayısını aşamaz. Ancak yüzde otuzluk personel sınırı oranını aşmayan idare şirketleri, işten ayrılanların yerine ve iş artışının zorunlu olduğu durumlarda, idarenin talebi üzerine yeni işçi alımı yapabilir. İdareler, belirlenen oranın aşılmaması kaydıyla personel çalıştırmasına dayalı yeni hizmetlerini şirketlerine gördürebilir.

696 sayılı KHK ile belediyelerin kendi iştirakleri eliyle hizmet alımı yapmaları yönünde bir düzenleme getirildiği, İdarenin de belediye şirketleri üzerinden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları gerçekleştirdiği ve 4734 sayılı Kanun ve Kamu İhale Tebliği’ne göre, İdarenin söz konusu hizmetlerin işçilik ve birim fiyatlı sözleşme ile düzenlenmesinin mevzuatla örtüştüğünü değerlendirdiği ve birim fiyatlı sözleşmelerin yapılmasının, işin doğası gereği açık alan çalışmaları, değişken maliyetler ve iş kalemlerinin farklılığı gibi nedenlerle gerekli olduğu ve İdarenin park bakım hizmetlerini belediye şirketi aracılığıyla yürütmesi ve işçilik maliyetlerinin iş kalemleri üzerinden hesaplanmasının, 696 sayılı KHK ve Kamu İhale Tebliği’nin gerektirdiği şekilde hizmetin niteliğine uygun bir uygulama olduğu, belediye şirketiyle yapılan doğrudan hizmet alımının, bu tür sürekli hizmetlerin sağlanması için uygun bir yol olduğu ifade edilmiş olsa da;

Bulgu konusu husus, İdarenin kendi şirketinden birim fiyatlı personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı yapamaması değil, yukarıda da açıklandığı üzere; halihazırda İdare tarafından yapılan ve “KHK Dosyası” olarak adlandırılan park bahçe bakım ve onarımı için personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı varken yine park bahçe bakım ve onarımı için aynı usulde ve aynı belediye iştirakinden personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı yapılmasıdır.

Yapılan birim fiyatlı sözleşme kapsamında alt yüklenici çalıştırılmasına yönelik herhangi bir düzenleme bulunmamakla birlikte, belediye iştiraki tarafından İdareye sunulan herhangi gibi alt yüklenici sözleşmesi ve çalıştırılmasına yönelik herhangi bir bildirim yapılmadığı ifade edilmiş olsa da;

İdare Ağaç AŞ’nin alt yüklenici çalıştırmasıyla ilgili bir takip veya işlem yapmamıştır. Nitekim, 696 sayılı KHK ile gelen yeni düzenlemelerde, mahalli idarelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini, İdarelerin kendi şirketleri aracılığıyla gördürebileceği düzenlenmiş, 2018 yılı itibarıyla taşeron firma personelinin İdare şirketlerinde kadroya geçmesiyle birlikte taşeron uygulaması sonlandırılmıştır.

İdarelerin kendi şirketlerinden yaptığı personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımlarının şirketler tarafından alt yüklenicilere yaptırılması; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 20’nci maddesinde belirtilen; “Belediyeler, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebilir.” hükmüne aykırılık teşkil etmektedir. Ayrıca İBB ile Ağaç AŞ arasında imzalanan sözleşmede alt yüklenici çalıştırılabilmesine ilişkin düzenleme yapılmaması, İdare şirketi ile alt yüklenici arasında imzalanan sözleşmelerde de alt yüklenici çalıştırılabilmesine ilişkin düzenleme yapılması, 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi ile 375 sayılı KHK’nin Geçici 23 ve 24’üncü maddesi hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.

Fiili durumda, Ağaç AŞ tarafından yüklenilen ve “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan iş kapsamında bulunan işlerden bir bölümü, kısımlar halinde (3 adet açık ihale ve 25 adet 4734 sayılı Kanun’un 3/g istisnası kapsamında) Ağaç AŞ tarafından alt yüklenicilere verilmiştir. Bu durum, yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmekle birlikte, alt yüklenicinin işin maliyeti ve kârı üzerinden işleri yapması göz önünde bulundurulduğunda; Ağaç AŞ’nin alt yüklenici maliyeti ve kârı olarak İdareden ödeme almasından dolayı İdarenin daha fazla maliyete katlanmasına neden olmaktadır.

– Yapılan her iki sözleşmenin de kapsamının açık bir şekilde belirlendiği ve çalışma alanlarının ayrıldığı, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ile birim fiyatlı hizmet alımlarının, işin doğası gereği farklı kapsamları içerdiği ve herhangi bir mükerrer iş yapılmasının mümkün olmadığı, sürecin yönetilmesi aşamasında ilgili denetim mercileriyle de iş birliği yapılarak, tüm süreçlerin şeffaf bir şekilde yürütüldüğü ve 696 sayılı KHK’nın park bakım işleri gibi kamu hizmetlerinin belediye iştiraklerine devredilmesi gerektiğini belirten hükümlerinin, belirli kamu hizmetlerinin daha verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla getirilmiş bir düzenleme olduğu, belediye iştiraklerine yapılacak işlerin belirli kurallara ve denetimlere uygun olarak yapıldığı sürece, KHK’nın gerekliliğinin yerine getirilmiş olduğu ifade edilmiş olsa da;

Yukarıda da belirtildiği üzere, bulgu konusu edilen husus; halihazırda İdare tarafından yapılan ve “KHK Dosyası” olarak adlandırılan park bahçe bakım ve onarımı için personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı varken, yine park bahçe bakım ve onarımı için aynı usulde ve aynı belediye iştirakinden personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı yapılmasıdır.

– Park bahçe bakım ve onarım işine yönelik doğrudan hizmet alım sözleşmesinin birim fiyatlı yapılarak; nitelik ve nicelik bakımından birçok iş kaleminin gerçekleştirilmesinin dönemsel ve mevsimsel farklılıklar göstermesi ve bu işler için işçilik üzerinden teklif alınmasının sağlıklı ve uygun olmayacağının değerlendirilmesi, sunulan her hizmet işinde işçilik, malzeme ve teknolojik gereçler gibi farklı girdi unsurlarının bulunması, yürütülen işin temel ediniminin işçilik olmaması ve sözleşmede işçilerin mesailerinin tamamını İdarede harcamaları yönünde herhangi bir düzenlemenin bulunmaması, İdare açısından hizmet işinin iş kalemlerinin zamanında ve uygun olarak gerçekleştirilmesinin temel alınması sebebiyle işçi sayısı yerine, yaptırılacak işi oluşturan iş kalemi veya kalemleri üzerinden teklif alındığı ve İdare tarafından gerçekleştirilen park bakım ve onarım hizmetlerinin, 696 sayılı KHK, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve Kamu İhale Tebliği’ne dayanılarak yapıldığı ve bu konuda anılan mevzuat hükümlerinde kısıtlayıcı ve yasaklayıcı bir hüküm bulunmadığı ifade edilmiş olsa da;

İdare tarafından yapılan ve “KHK Dosyası” olarak adlandırılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı, 696 sayılı KHK düzenlemesine göre yapılan bir hizmet alımı olup mevzuatla belirlenen personel sınırı oranının aşılmaması kaydıyla, işten ayrılanların yerine ve iş artışının zorunlu olduğu durumlarda, yeni işçi alımı bu dosya içerisinde yapılabilecektir. Bunun dışında, İdarenin personel çalıştırmasına dayalı yeni bir hizmeti olmadığı sürece, aynı iş için yeni bir personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı yapmaması gerekmektedir.

Sonuç olarak, İdarenin kendi şirketinden yapacağı personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımının, 696 sayılı KHK ile belirlenen usule göre yapılması; inşaat, elektrik, tesisat gibi yapım işi niteliğindeki alımlarının, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda belirtilen usullere göre yapılması; İdare şirketinin yüklendiği personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alım işini alt yüklenicilere yaptırmaması; İdarenin söz konusu doğrudan hizmet alımında personel maliyetine yer verilerek yaklaşık maliyetin hesaplanması ve personel sayısına ihale dokümanında yer verilmesi; söz konusu doğrudan hizmet alımında personel maliyetine yer verilerek, İdarenin toplam yıllık personel giderinin doğru olarak hesaplanmasının sağlanması gerekmektedir.