Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımına Hazır Yemek Alımının Dâhil Edilmesi, Zorunlu Personel Oranının Korunmaması ve Bazı Uygulama Hatalarının Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımına Hazır Yemek Alımının Dâhil Edilmesi, Zorunlu Personel Oranının Korunmaması ve Bazı Uygulama Hatalarının Bulunması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Sosyal Hizmetler Dairesi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alım dosyalarının incelenmesi sonucunda;
Aralarında doğal bir bağlantı bulunmayan mal ve hizmet alımlarının birleştirildiği, personel çalıştırılmasına dayalı olamayacak nitelikteki paketli yemek alımının da bu suretle dosya kapsamına dâhil edildiği,
Sözleşme aşamasında, personele ilişkin kalemlerin olması gerekenden daha yüksek olarak belirlendiği, ancak bu sayıların uygulama aşamasının ilk hakedişinden itibaren uygulanmadığı, işin personele ilişkin kısmının genel olarak %70’in çok altında gerçekleştiği,
Teknik malzeme fiyatlandırması için doğru bir uygulama esası belirlenmediği, fiili uygulamada ilgili Şirket tarafından fatura edilen malzemenin doğrudan ödendiği tespit edilmiştir.
a) Aralarında Doğal Bir Bağlantı Olmayan Mal ve Hizmet Alımlarının Birleştirilmesi ve Hazır Paketli Yemek Alımının Dosya Kapsamına Dâhil Edilmesi
Personel sayısının belirlendiği ve bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dâhil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işler personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmektedir.
Kanun koyucu tarafından bu tip alımların herhangi bir ihale olmaksızın doğrudan belediye şirketlerinden temin edilmesi uygun görülmüş, bu kapsamda 375 sayılı KHK’ya 696 sayılı KHK ile Ek 20’nci madde eklenmiştir.
Taraflar arasında yapılacak sözleşmelerde ve bu kapsamda temin edilecek alımlarda konunun tarihsel sürecinin doğru tahlil edilmesi, personel alımının hangi mal ve hizmet alımlarını da kapsayabileceğinin tam olarak tespit edilmesi önem arz etmektedir. Zira Kanun’da belirtilen %70 ifadesi bir belirleme/tespit ifadesidir. Hangi işlerin personel alımı olarak kabul edileceğinin bu suretle hüküm altına alınması için yapılmış bir düzenlemedir. Mezkûr oran idarelere seçimlik bir hak veya bir istisna tanınması için de belirlenmiş değildir. Bir başka ifadeyle, herhangi bir işte %70’lik kısmı personel gideri olarak belirleyen bir idare, geri kalan %30’luk kısmı da istediği gibi istediği mal, malzeme veya hizmeti alabilsin diye yapılmış bir düzenleme değildir. Zira böyle bir uygulama belirlenen %30’luk kısmın herhangi bir ihale ve rekabet olmaksızın doğrudan belediye şirketinden temini manasına gelecektir ki, bu ise gerek ihale mevzuatı gerekse de diğer mali mevzuat açısından doğru bir uygulama değildir. Bu tip işlerde ancak ve ancak işin karakteristik özelliği ile uyumlu, belirtilen işle beraber alınması mutat olan mal, malzeme, ekipman ve hizmetler ilave olarak alınmalıdır. Temizlik personeli alımına ilişkin işlerde bazı temizlik malzemesi ve temizlik araçlarının alınması bu duruma örnek olarak gösterilebilir.
Sosyal Hizmetler Dairesi Başkanlığı ile bir belediye şirketi olan Belpa A.Ş. arasında 23.11.2020 tarihinde 376.059.027,17 TL bedelli, yaklaşık 13 ay süreli doğrudan personel hizmet alımına ilişkin bir sözleşme imzalanmıştır. Söz konusu alım kapsamında engellilere ve yaşlılara ilişkin hizmetler, temizlik hizmetleri, gençlik hizmetleri, taziye hizmet ve ikramları ve büyük miktarda hazır paketli yemek alım hizmeti birleştirilmiştir. Birbiriyle karakteristik olarak benzeşmeyen hizmetlerin %70-%30 kısımları bu suretle bir arada kullanılmıştır. Bir başka deyişle, temizlik personeli için olan hizmette personel oranı %70’in çok üzerinde gerçekleşti ise bu fazlalık kısım için paketli yemek hizmet alımında artışa gidilebilmiştir.
Kamu İdaresi cevabında, bahse konu iş kapsamında alınan hizmetler için çalıştırılan personellerin tamamının bir önceki yıl yine ilgili Belediye Şirketinden ayrı ayrı sözleşmeler kapsamında hizmet alımı yoluyla temin edildiği belirtilmiştir. Belediye tarafından sosyal yardım ve hizmet alan vatandaşlara hizmet sunulduğu, pandemi kapsamında günübirlik çalışan ve işlerini kaybedenlere yemek dağıtımı yapıldığı, bu dağıtımın da ilgili personel eliyle yerine getirildiği belirtilmiştir. Bulguda birbirinden bağımsız personel hizmetlerinin bir arada alınması ve %30’luk kısımlarının birleştirilerek normalde personel alımı olamayacak paketli yemek hizmet alımının kapsama dahil edilmesi eleştirilmiştir. Yapılan hizmetlerin vatandaşa yapılıp yapılmaması veya böyle bir hizmete ihtiyaç olup olmaması bulguda eleştri konusu zaten yapılmamıştır.
Yukarıda da anlatıldığı üzere personel alımlarının hangi hizmetler olduğunun belirlenmesi için getirilen %70 oranı, geri kalan %30 için Kamu İhale Kanunu’ndan verilmiş bir istisna hükmü değildir. Bu nedenle her bir hizmetin kendi içinde değerlendirilmesi, karakteristik olarak o hizmetin içinde yer alması gereken mal ve hizmet alımları ile birlikte personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir. Aksi bir uygulama olan hizmetlerin birleştirilmesi suretiyle toplu bir tutar üzerinden konuya yaklaşılması, normalde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olamayacak mal ve hizmet alımlarının da kapsama dâhil edilmesine sebebiyet verecektir. Nitekim büyük kapsamlı paketli yemek hizmet alımı bu kapsamda doğrudan personel teminine dâhil edilmiş ve söz konusu alımın ihalesiz bir şekilde gerçekleştirilmesine sebebiyet verilmiştir.
b) Sözleşme Aşamasında Belirlenen Personel Oranının Uygulama Aşamasında
Korunmaması
Sözleşme oluşturulurken personele ilişkin sayılar uygulamaya göre oldukça yüksek belirlenmiş, hiç çalıştırılmayan bir kısım personel hesaplamalara dâhil edilmiş, ancak bu suretle %70 asgari personel maliyet oranı sağlanabilmiştir.
Örneğin, sözleşme aşamasında temizlik personeli olarak 810 kişi çalıştırılması öngörülmüş, ilk hakedişlerden itibaren bu sayıya yaklaşılamamış, ortalamada 620-630 kişi çalıştırılmıştır. Aynı şekilde 50 teknik personel yerine ortalama 12 teknik personel çalıştırılmıştır. Bununla birlikte; 100 kişi çalışacak şeklinde belirlenen şefkat evleri yemek dağıtım personeli, 727 kişi çalıştırılacağı öngörülen rehber ve usta öğretici, 220 kişi çalıştırılacağı öngörülen usta öğretici, 50 kişi çalıştırılacağı öngörülen çocuk bakıcısı, çeşitli sayılarda çalıştırılacağı öngörülen fayans ustası, sıva ustası, duvar ustası gibi bazı personel hiç görev almamıştır.
Bu husus ise muhakkak sağlanması gereken asgari %70 personel maliyetinin sadece sözleşme imza aşamasında sağlanabilmesine sebebiyet vermiş, ilk hakedişten itibaren tüm hakedişlerde -personel sayısındaki eksiliş, paketli yemek alımındaki artışlarla- personel ve diğer mal ve hizmetler oranı genel olarak %55-%45 civarında gerçekleşmiştir. Bir başka ifadeyle personel çalıştırılmasına dayalı olma ihtimali kalmayan bu denli büyük bir iş ihalesiz bir şekilde Belediye Şirketinden temin edilmiş ve bu husus ilk hakedişten itibaren ortaya çıkmasına rağmen hatalı uygulamaya yaklaşık bir yıl boyunca devam edilmiştir.
Kamu İdaresi cevabında alınması planlanan personele yer verilmiş, salgın sebebiyle birçoğunun alınamadığı belirtilmiştir. Ayrıca ek ders ücreti karşılığında çalışan rehber ve usta öğretici unvanı ile 947 personelin bu iş kapsamına alınmasının planlandığı ancak hak kaybı olmaksızın bu kapsama alınamayacağının ilgili Bakanlık tarafından bildirildiği, bu nedenle söz konusu personelin kapsama alınamadığı ifade edilmiştir. Bu hususun da %70 – %30 oranının bozulmasına sebebiyet verdiği belirtilmiştir.
Yukarıda detaylı bir surette belirtildiği üzere şayet söz konusu iş kapsamında %30 oranı bir hak gibi görülüp personel alımının yanına diğer işler de eklenmiş olmasaydı personellerden bir kısmının eksilmesi, mezkur oranın bozulmasına sebebiyet vermeyecekti. Ancak birçok hizmet alımı bir arada birleştirilip daha sonra %30’luk kısmın içine paketli yemek alımı dahil edildiğinden personellerden bir kısmının azalması söz konusu oranın yukarıda belirtildiği şekilde bozulmasına sebebiyet vermiştir. Bununla birlikte usta öğreticiler ile ilgili araştırmanın sözleşme öncesi tamamlanması, buna göre bir yol haritası izlenmesi ve şayet sözleşme sonrası bu gibi durumlar oluşursa sözleşmenin yenilenerek mevzuata uygun hale getirilmesi daha doğru bir uygulama olacaktır.
Teknik Malzeme Ödemeleri için Doğru Bir Uygulama Esası Belirlenmemesi
Söz konusu alıma ilişkin gerek sözleşme evrakı gerekse de hakedişlerin incelenmesi sonucunda; teknik malzeme alımı ile ilgili tutarlı bir usulün belirlenmediği anlaşılmıştır.
Şöyle ki, sözleşme evrakında 177 çeşit ve değişik miktarlarda teknik malzeme belirlenmiş, bunların hepsi için 500.000,00 TL tutarında tek bir fiyat tespit edilmiştir. Bu fiyat daha sonra 13 hakediş ile çarpılarak toplamda 6,5 milyon TL fiyat belirlemesi yapılmıştır. Buradan hareketle söz konusu malzemenin eksiksiz bir şekilde her ay Kuruma sunulması ve bunun karşılığında belirlenen 500.000,00 TL’nin hakedişe dâhil edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Buradaki belirlemeye göre malzemenin eksik ve fazla sunulması da mümkün değildir. Zira tüm malzeme ve miktarlar için tek bir fiyat belirlenmiş, hangi malzemenin kaç lira olduğu ile ilgili bir belirleme yapılmamıştır.
Ne var ki, uygulamada bu usul yerine getirilmemiş, ilgili ayda hangi malzemeler kullanıldı ise Şirket tarafından bu malzemeler kendi satın aldığı fiyatlar üzerinden Kuruma faturalandırılmıştır. Toplam fatura tutarı da teklif birim fiyatla oranlanarak hakediş miktarı tespit edilmiştir.
Öncelikle sözleşme aşamasında belirlenen yazılı teknik malzemeler oldukça fazladır. Hakedişlerde Şirket tarafından Kuruma verilen miktarlar sözleşme aşamasında belirlenen bu miktarların çok altındadır. Bununla birlikte bu şekilde bir uygulama sözleşmenin başındaki belirlilik ilkesine uygun değildir. Zira kullanılan herhangi bir malzemenin Şirket tarafından ne kadar fiyata alındığı ve faturalandırıldığı Kurum açısından belli değildir. Bu usulle Şirketin istediği malzemeyi istediği fiyattan faturalandırabilme imkânı olacaktır.
Bu nedenle sözleşme bağıtlanırken ya her ay verilecek miktarlar yazılıp bu miktarlar her ay Kurum tarafından alınmalıdır ya da aydan aya miktar ve çeşitlerde farklılık olacaksa her bir çeşit için ayrı bir birim fiyat belirlemesi yapılmalıdır. Aksi bir uygulama taraflar arasında belirsizlik ve ihtilafa sebep olacaktır.
Kamu İdaresi cevabında, teknik malzemelerin iş öncesinde planlandığı, fakat daha sonra kamu zararına sebebiyet vermemek için ihtiyaç duyulmayan malzemelerin alınmadığı, sadece alınan malzemelerin fatura edildiği ifade edilmiştir. Şayet sözleşme aşamasında her bir malzemenin fiyatı ayrı ayrı belirlense ve sadece kullanılan malzemelerin bedelleri ödense verilen cevap yerinde görülebilirdi. Ancak yukarıda detaylı bir surette açıklandığı üzere sözleşme aşamasında tüm malzemeler için tek bir fiyat belirlenmiş, hangi malzemenin fiyatının ne kadar olduğu ile ilgili bir belirleme yapılmamıştır. Böylesine belirsiz bir uygulamanın kabulü ise mümkün değildir.
Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00
e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr
https://www.sayistay.gov.tr
EKLER
EK 1: ÖNCEKİ YIL/YILLAR SAYIŞTAY DENETİM RAPORUNA
İLİŞKİN İZLEME FORMU