Proje Karşılığı Aktarılan Hibelerin Kullanılmasında Hatalı Uygulamaların Olması (Sayıştay)

BULGU: Proje Karşılığı Aktarılan Hibelerin Kullanılmasında Hatalı Uygulamaların Olması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Kurum ile UNICEF arasında, çocuklar için istatistik okuryazarlığı sağlamak ve çocuklara ilişkin veriler içeren çalışma ve anketlerde iş birliği yapmak amaçlarıyla 01.08.2019 tarihinde mutabakat zaptı imzalanmıştır. Söz konusu mutabakat zaptının uygulanması ile TÜİK Çocuk platformunun yazılımı amacıyla proje karşılığı aktarılan tutarın harcanmasında ve hizmetin tesliminde aşağıda yer alan aksaklıklar görülmüştür.

Proje Kaynaklarından Yapılacak Mal ve Hizmet Alımlarının Gerçekleştirilmesine İlişkin Usul ve Esasların Belirlenmemiş Olması

Proje kapsamında 150.000,00 avroya kadar yapılacak mal ve hizmet alımlarına ilişkin olarak, söz konusu satın almaların yöntemi ile sürecini tayin eden ve proje yürütücüsü tarafından belirlenmesi gereken usul ve esasların düzenlenmediği görülmüştür.

17.09.2004 tarihli ve 5234 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 32’nci maddesinde,

“Avrupa Birliği ve uluslararası kuruluşların kaynaklarından 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kanuna ekli (I) ve (II) sayılı cetvellerde yer alan idarelere proje karşılığı aktarılan hibe niteliğindeki tutarlar, ilgili idarelerin bütçelerine gelir kaydedilmeksizin özel hesaplarda izlenir. Proje süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, proje kapsamında ve projeye ilişkin hizmetlerde görev alan memurlar ile diğer kamu görevlilerine ve hizmetinden yararlanılacak diğer kişilere proje sözleşmesinde belirlenen ücretler de dahil olmak üzere projeye yönelik yapılacak her türlü harcamalar proje kaynaklarından gerçekleştirilir. Harcamalar, proje sözleşmelerinde yer alan hükümler ile bu sözleşmelere dayanak teşkil eden program kuralları çerçevesinde yapılır. Bu maddenin uygulanmasına ve işlemlerin muhasebeleştirilmesine ilişkin esas ve usuller uluslararası antlaşma hükümleri saklı kalmak kaydıyla Maliye Bakanlığınca belirlenir.” hükmü yer almaktadır.

27.11.2007 tarihli ve 26713 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Avrupa Birliği ve Uluslararası Kuruluşların Kaynaklarından Kamu İdarelerine Proje Karşılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve Muhasebeleştirilmesine İlişkin Yönetmelik’in “Projeye ilişkin giderler” başlıklı 6’ncı maddesinin altıncı fıkrasında, “Proje kapsamında yapılacak mal ve hizmet alımları, proje sözleşmesinde yer alan belirlemeler ve varsa projenin uygulama sürecini gösteren program kuralları çerçevesinde yapılır. Bu harcamalar konusunda proje sözleşmesinde veya program kurallarında belirleme olmaması halinde, 150.000 € kadar olan alımlar proje yürütücüsünün yetki ve sorumluluğunda ve önceden belirleyeceği usul ve ilkelere göre gerçekleştirilir. Bu tutarı aşan alımlar için ise 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 3 üncü maddesinin (f) bendi kapsamında yapılacak ihalelere ilişkin 1/12/2003 tarihli ve 2003/6554 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenen esaslar uygulanır.” denilmiştir.

Mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, uluslararası kuruluşların bütçelerinden proje karşılığı aktarılacak hibelerin bütçeye gelir kaydedilmeyeceği, söz konusu tutarların ayrı özel hesaplarda izleneceği, özel hesaplardan projeler için gerçekleştirilecek mal ve hizmet alımlarının, proje sözleşmesinde yer alan hükümlere uygun temin edileceği anlaşılmaktadır. Öte yandan, sözleşmede hüküm bulunmaması durumunda ise bedeli, 150.000,00 avronun üzerinde kalan mal ve hizmet alımları için 4734 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesinin (f) bendi, bu tutara kadar alımlar için ise, proje yürütücüsünün önceden belirleyeceği usul ve ilkelerin göz önünde bulundurulacağı anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemede, projeye yönelik harcamaların yapılmasına ilişkin herhangi bir hüküm veya program kuralının mutabakat zaptında bulunmadığı, proje maliyeti 150.000,00 avronun altında olan TÜİK Çocuk platformu götürü bedel yazılım hizmet alımı için ise proje yürütücüsü tarafından önceden usul ve ilkelerin düzenlenmediği tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından, bulguda yer alan tespitlere iştirak edilmiş olup bulguya konu proje ile diğer uluslararası kuruluşların kaynaklarından gerçekleştirilecek bedeli 150.000,00 avronun altında olan mal ve hizmet alımlarındaki projelere ilişkin olarak projeyürütücüsü tarafından sürece ilişkin usul ve esasların belirleneceği ifade edilmiştir.

Sonuç itibarıyla; Uluslararası kuruluşların kaynaklarından gerçekleştirilecek bedeli 150.000,00 avronun altında olan mal ve hizmet alımlarında proje sözleşmesinde hüküm bulunmaması kaydıyla, proje yürütücüsü tarafından; tekliflerin hazırlanması, tekliflerin değerlendirilmesi, tekliflerin geçerlilik süresi, piyasa fiyat araştırması yapılıp yapılmayacağı gibi temel hususlar ile sürece ilişkin standart formların önceden düzenlenmesi gerekmektedir.

Götürü Bedel Hizmet Alımı için Birim Fiyat Teklif Alınması ve Tekliflerin Karşılaştırılabilir Olmaması

Kurum tarafından götürü bedel hizmet alımının doğrudan temin suretiyle gerçekleştirmesi için piyasa fiyat araştırması yapıldığı, üç istekliden tekliflerinin temin edildiği, en düşük teklifi veren firma ile götürü bedel sözleşme imzalandığı; ancak proje yürütücüsü tarafından önceden usul ve ilkelerin düzenlenmemesi nedeniyle alım sürecinin sağlıklı yürütülemediği görülmüştür.

Yapılan incelemede; götürü bedel sözleşme gereğince, yüklenicilerin teknik şartnamede belirtilen tüm hizmetleri için “götürü bedel” suretiyle tek bir teklif vermesi gerekirken fiyat tekliflerinin birim fiyatlı olarak verildiği, birim fiyat teklif cetvelinin Kurum tarafından standart form şeklinde hazırlanmadığı, bu hususun isteklilere bırakıldığı, dolayısıyla isteklilerin tekliflerinin birbirinden farklı iş kalemlerini içerdiği, bu şekilde verilen teklif tutarlarının da karşılaştırılabilir olmaktan çıktığı tespit edilmiştir.

Kamu İdaresi tarafından, götürü bedel hizmet alımı işi için piyasa fiyat araştırması yapılırken işin bileşenleri üzerinden tek tek fiyatların istenerek hizmetin gerçek piyasa fiyatına ulaşılmasının hedeflendiği, teknik şartnamedeki hizmeti kapsadığı müddetçe isteklilerin birbirinden farklı iş kalemleri belirterek teklif vermesinin alınacak hizmet için engel teşkil etmediği; bu doğrultuda, en düşük fiyatı teklif eden ve teknik şartname düzenlemelerine uygun olan isteklinin seçildiği ifade edilmiştir.

Teklif sahipleri tarafından hizmet işinin kalemlere ayrılıp her bir kalem için ayrı teklif verilmesi tekliflerin sunulmasına ilişkin bir yöntem olup tabii olarak hizmet alımına engel teşkil etmeyecektir. Bulguda üzerinde durulan husus ise, teklif sahipleri ile götürü bedel sözleşme imzalanması nedeniyle teklif sahiplerinin teknik şartnamede öngörülen tüm iş için tek bir toplam teklif vermesi gerekirken tekliflerin bu suretle alınmadığı; standart formların (teklif mektubu ve eki) hazırlanmadığı, tekliflerde birbirinden farklı iş kalemleri yer alması nedeniyle de bu tekliflerden hangisinin ekonomik açıdan daha uygun olduğunun tespitinin mümkün olmaktan çıktığı hakkındadır. Kimi teklif sahibi tarafından teknik şartname düzenlemelerinde yer almayan iş kalemleri de dahil edilerek (mobil uygulama, kurumsal kimlik vb.) tamamı için toplam tek bir teklif verilmiş, kimi teklif sahibi tarafından ise her bir iş bileşeni için ayrı ayrı teklif verilmiş olup standart bir formun hazırlanmaması sebebiyle teklifler mukayese edilememektedir.

Sonuç itibarıyla; uluslararası kuruluşların kaynaklarından gerçekleştirilecek bedeli 150.000,00 avronun altında olan mal ve hizmet alımlarında proje sözleşmesinde hüküm bulunmaması kaydıyla proje yürütücüsü tarafından; tekliflerin hazırlanması, tekliflerin değerlendirilmesi, tekliflerin geçerlilik süresi, piyasa fiyat araştırması yapılıp yapılmayacağı gibi temel hususlar ile sürece ilişkin standart formların önceden düzenlenmesi gerekmektedir.

Teknik Şartname Düzenlemelerine Aykırı Hizmet Alımı Gerçekleştirilmesi

TÜİK Çocuk platformunun WEB sayfasının yeni versiyonu için yazılım geliştirme, test, eğitim, veri aktarımı, devreye alma, bakım ve destek ile garanti hizmetleri götürü bedel hizmet alım işinde, teknik şartnamede yer alan düzenlemelerin yerine getirilmediği görülmüştür.

2024 yılında TÜİK Çocuk platformunun WEB sayfasının yeni versiyonunun yazılımı için analiz, tasarım, yazılım geliştirme, test, eğitim, veri aktarımı, devreye alma, bakım ve destek ile garanti hizmetleri için alım gerçekleştirilmiş olup projenin içeriği teknik şartnamenin 5.3.5 maddesinde düzenlenmiştir. Söz konusu madde uyarınca; projenin amacı, sitenin mevcut durumu, WEB sayfasının yeniden tasarımında kullanılacak programlara ait bilgiler, projenin tamamlanma tarihi ile karakter özellikleri ve çocuklara yönelik oyunların içerikleri belirlenmiştir.

Projenin içeriğinde; “TÜİK Çocuk” için maskot karakterin üç boyutlu (3D) olarak oluşturulması, karakterin kısıtlı soru cevap iletişimi kurabilmesi, ziyaretçiyi karşılayan yapay zekaya dayanan bir asistanın bulunması, karakterin fiziksel özelliklerinin değiştirilebilmesi, çocukların istatistik bilinci edinmesine uygun üç boyutlu (3D) oyunların yer aldığı ekranların bulunması öngörülmüştür.

Yapılan incelemede, maskot karakterin üç boyutlu (3D) olarak oluşturulduğu, ancak teknik şartnamede yer alan diğer hususların tam olarak yerine getirilmemesine rağmen hizmet işleri kabul tutanağının düzenlenerek işin kabulünün yapıldığı tespit edilmiştir. Örnek suretiyle izah etmek gerekirse, üç boyutlu (3D) karakterin kısıtlı soru cevap iletişimi kuramadığı, WEB sitesinde ziyaretçileri karşılayan yapay zekaya dayanan bir asistanın bulunmadığı, çocuklar için oluşturulan oyunlardan ise, yalnızca iki tanesinin üç boyutlu olarak geliştirildiği belirlenmiştir.

Kamu İdaresi tarafından, teknik şartname hazırlama sürecinde, platformda yapay zekâya dayalı bir asistan aracılığıyla kullanıcının yönlendirilmesinin ve TÜİK Çocuk maskot karakterinin kısıtlı soru cevap iletişimi kurabilmesinin gündeme geldiği, akabinde bu özelliğin uygulanabilirliği ve projenin kapsamına etkisinin kurum içi teknik değerlendirme toplantılarında detaylı şekilde ele alındığı, değerlendirme sonucunda hedef kullanıcı kitlesi olan çocuklar açısından söz konusu özelliğin sağlayacağı katma değerin sınırlı bulunduğu ve yönlendirme ihtiyacının alternatif yöntemlerle karşılanabilir olduğunun anlaşıldığı, bu nedenden ötürü yapay zekâ tabanlı yönlendirme asistanı bileşeninin uygulama aşamasında projeye dâhil edilmediği; bunun yerine kullanıcı yönlendirmesini sağlayabilecek farklı mekanizmalar geliştirildiği ifade edilmiştir.

Öte yandan, Kamu idaresi tarafından TÜİK Çocuk metaverse dünyasının, yazılım ve teknik açıdan tamamen üç boyutlu (3D) olarak tasarlandığı; bu dünyaya, Unity programı ile geliştirilen üç boyutlu (3D) iki oyun eklendiği ifade edilmiştir. Şartnamede yer almayan iki oyunun ise, idare talebi üzerine eklendiği, platformda oyun çeşitliliği sağlamak amacıyla oluşturulduğu belirtilmiştir.

Hizmet alımı gerçekleştirilmeden ihtiyacın tam olarak anlaşılması, projenin teknik ve finansal açıdan analiz edilerek teknik şartnamenin bu doğrultuda hazırlanması önem arz etmektedir. Bilhassa belirtmek gerekmektedir ki, sözleşme konusu işlerin uygulanması aşamasında tabii olarak teknik şartnamede yer alan bazı kalemler eksiltilip bazı kalemler ise iş kapsamına dahil edilebilmektedir. Ancak böyle bir durumun hukuki açıdan geçerli olması adına iş kapsamına giren ve çıkan kalemlerin mukayesesinin edilerek taraflarca tutanağa geçirilmesi yahut revize bir sözleşmenin varlığı gerekmektedir. Ayrıca, yapay zekaya dayanan asistan, maskot karakterin soru cevap kabiliyeti gibi WEB sayfasının ziyaretçileri tarafından deneyimlenecek olan ve işin esasını oluşturan teknik unsurların iş kapsamından çıkartılması sözleşme bedelini doğrudan etkileyecektir. İşin yürütülmesi sırasında eksiltilen veyahut eklenen bileşenler için herhangi bir revize sözleşme hazırlanmamış, tutanak tutulmamış, yükleniciye ise teknik şartnamedeki tüm unsurlar yerine getirilmemesine rağmen tam ödeme yapılmıştır.

Sonuç itibarıyla; proje hesaplarından karşılanan mal ve hizmet alımlarının teknik özelliklerinin söz konusu sözleşmenin eki olan teknik şartname hükümlerine uygun olması gerekmektedir.

Hizmet İşleri Kabul Tutanağı İmzalandıktan Sonra Süre Uzatımı Verilmesi

TÜİK Çocuk platformunun WEB sayfasının yeni versiyonunun yazılımının geliştirilmesi götürü bedel hizmet alım işinde, hizmet işleri kabul tutanağı imzalandıktan sonra süre uzatımı verildiği görülmüştür.

TÜİK Çocuk platformunun WEB sayfasının yeni versiyonunun hizmet alımına ilişkin olarak sözleşme 04.12.2023 tarihinde imzalanmış olup sözleşme konusu iş iki aşamada teslim edilecektir. İlk kısmının süresi (Faz 1) 07.12.2023 tarihinde, ikinci kısmının süresi (Faz 2) ise 31.12.2023 tarihinde sona erecektir. Hizmetin kabulüyle ilgili kısmi kabul yapılmadan, 20.12.2023 tarihinde tek hizmet işleri kabul tutanağı düzenlenmiş ve taraflarca imzalanmıştır. Kabul tutanağında, “Yapılan işin sözleşme ve eklerine uygun olduğu ve kabule engel olabilecek eksik, kusur ve arızaların bulunmadığı görülmüştür.” beyanı bulunmaktadır.

Yapılan incelemede, 22.12.2023 tarihinde yüklenici tarafından süre uzatımı talebinde bulunulduğu, yüklenicinin bu talebinin 25.12.2023 tarihli yazı ile uygun görüldüğü, işin bitim süresinin 31.05.2024 tarihine kadar uzatıldığı tespit edilmiştir. Akabinde, 23.04.2024 itibar tarihli ikinci hizmet işleri kabul tutanağı düzenlenmiştir.

Kamu İdaresi tarafından, 20.12.2023 tarihinde imzalanan kabul tutanağının sözleşme konusu işin ilk aşaması (Faz 1) için olduğu, bu kısmın tamamlanmasının ardından ikinci

aşamanın (Faz 2) başlamış olduğu, sözleşme uzatılmasının ikinci aşama (Faz 2) için yapıldığı, ikinci aşama (Faz 2) çalışmaları kapsamındaki kabul tutanağının ise 23.04.2024 tarihinde imzalandığı ifade edilmiştir. Ayrıca, her bir fazın ayrıayrı değerlendirilerek kabul tutanağı düzenlendiği eklenmiştir.

Her ne kadar kamu idaresi tarafından kabul tutanaklarının her kısım (Faz) için ayrı ayrı düzenlendiği ifade edilmiş olsa da sözleşme konusu işin ilk aşamasının (Faz 1) bitim tarihi olan 07.12.2023 tarihinden sonra ilk aşamanın (Faz 1) kısmi kabulüne ilişkin bir tutanak bulunmamakta olup bu hususla birlikte, 20.12.203 tarihli hizmet işleri kabul tutanağında her iki fazın birlikte bitirildiği belirtilmiştir.

Sonuç itibarıyla; hizmet işleri kabul tutanağı düzenlenmesi ve süre uzatımı verilme süreçlerinde teknik şartnamede yer alan işin yapılması için öngörülen süreler ile gerçekleşme durumlarının dikkate alınması gerekmektedir.