Reklam Alanlarının İşletilmesi İşleri ve Bazı Taşınmazların Kiralama İhalelerinde İhale Dokümanında Rekabeti Kısıtlayıcı Hususlara Yer Verilmesi (Sayıştay)

BULGU: Reklam Alanlarının İşletilmesi İşleri ve Bazı Taşınmazların Kiralama İhalelerinde İhale Dokümanında Rekabeti Kısıtlayıcı Hususlara Yer Verilmesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

İdare tarafından İstanbul genelinde İdarenin mülkiyeti veya tasarrufu altından bulunan reklam alanlarının işletme hakkının kiraya verilmesi ve diğer bazı 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu kapsamında yapılan kiralama ihalelerinde, ihaleye katılım şartlarının rekabeti kısıtlayıcı sonuçlar doğuracak şekilde belirlendiği görülmüştür.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 2’nci maddesinin birinci fıkrasında, Kanun’un yürütülmesinde, ihtiyaçların en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve ihalede açıklık ve rekabetin sağlanmasının esas olduğu vurgulanmıştır.

Aynı Kanun’un “İhaleye katılabilme şartları” başlıklı 5’inci maddesinde, ihalelere katılabilmek için kanuni ikametgâh sahibi olmanın, gerekli nitelik ve yeterliği haiz bulunmanın ve istenilen teminat ve belgeleri vermenin zorunlu olduğu ifade edilmiş, “İsteklilerde aranacak nitelikler ve istenecek belgeler” başlıklı 16’ncı maddesinde de ihalelerin en elverişli koşullarla sonuçlandırılmasını sağlamak amacıyla, isteklilerden belirli mali ve teknik yeterlik ve niteliklere sahip olmaları istenebilir denilmiştir.

Kamu ihale hukukuna hâkim olan temel ilkeler arasında açıklık, rekabet, eşit muamele, ihtiyaçların uygun şartlarla zamanında karşılanması, kaynakların verimli kullanılması ilkesi bulunmaktadır. Bu ilkeler, çoğu zaman iç içe geçmiş vaziyettedir. Rekabet ilkesi, ihaleye mümkün olduğunca çok sayıda isteklinin katılmasının sağlanması açısından önem taşımaktadır. Rekabet ilkesi, ihaleye yüksek sayıda isteklinin katılmasını sağlamak üzere idarenin ve isteklilerin rekabeti önleyici işlemlerden kaçınmasını gerektirmektedir.

İhalenin, aday veya isteklilere eşit muamele ile yapılması hem bir Anayasa kuralıdır. Hem de rekabet ilkesinin bir gereğidir. İdarenin ihale sürecinde eşit muamele ilkesine aykırı olarak, bazı kişiler lehine, isteklilerin tümünü kapsamayan imkânlar sağlaması veya istekli olmasına engel bulunmayan kişilerin ihaleye katılmasını engellemesi, eşitlik ilkesinin yanı sıra ihaleye hâkim olan temel ilkelerden rekabet ilkesine de aykırılık oluşturmaktadır.

Reklam Alanlarının İşletme Hakkının Kiralanması İhaleleri

İdare tarafından, aşağıdaki tabloda yer alan reklam alanlarının işletme hakkının kiralanması ihalelerinde, katılım şartlarının rekabeti engelleyici şekilde belirlendiği, bu sebeplede ihalelere katılımın kısıtlı kaldığı hatta birçok ihalede sadece tek katılımcının olduğu tespit edilmiştir.

Tablo 40: Reklam Alanlarının İşletme Hakkının Kiralanması İhaleleri

Tablodan görüleceği üzere ihalelere katılım şartı olarak; belirli bir sermaye tutarı öngörülmüştür. Sermaye tutarının yanı sıra ihalelere katılım şartı olarak son yıllarda belirli bir tutarda ciro elde etmek ve iş deneyim belgesi sunmak da istenen şartlar arasında yer almaktadır. Bahsi geçen reklam alanlarının kiralanması ihalelerinde sermaye, ciro ve iş deneyim belgelerinde yüksek tutarlarda şartlar öngörülürken İdarenin yapmış olduğu diğer kiralama ihalelerinde öngörülen isteklinin İdareye borcu olmaması şartı bu ihalelerde öngörülmemiştir. Bahsi geçen ihaleleri kazanan firmalar ise İdareye vadesi geçmiş borçları olan İdare iştirakleridir.

İstanbul Ticaret Odasından (İTO) alınan bilgiler doğrultusunda 2023 yılında İstanbul İli sınırları içerisinde reklam işi alanında faaliyet gösteren firmaların sermaye tutarları incelenmiş olup İstanbul’da faaliyet gösteren toplam 1.105 adet firmanın olduğu ve bu firmaların ortalama sermaye tutarlarının 5 Milyon TL civarında olduğu görülmüştür. Yukarıda yer alan tablodan da anlaşılacağı üzere bazı ihalelerde, ihaleye katılım şartı olarak 12 Milyon, 20 Milyon, 40 Milyon gibi sermaye şartları istendiği görülmektedir. İTO’dan alınan bilgilerin incelenmesi neticesinde İstanbul İlinde faaliyet gösteren reklam firmalarından;12 Milyon ve üzerinde sermayesi olan 82 adet; 20 Milyon ve üzerinde sermayesi olan 56 adet; 40 Milyon ve üzerinde sermayesi olan ise 25 adet firma bulunmaktadır. Toplamda 1.105 adet firmanın olduğu bir faaliyet alanında ihaleye katılabilecek firma sayısının bahsedilen sayılara kadar düşürülmesi ihalelerde açıklık ve rekabetin sağlanması ilkelerini zedelemektedir. İhalelere katılan firma sayılarının bir ya da iki ile sınırlı kalması da ihalelere katılımın kısıtlandığını destekler nitelikte bir durumdur.

Tablodan da görüleceği üzere reklam alanlarının işletilmesi ihalelerine bir ya da iki firma katılmış olup bu firmalar da İdarenin hissedarı oldukları şirketlerdir. İhaleleri kazanan İdare iştirakleri bu alanları daha sonra alt yüklenicilere kiralamışlardır. Belediye şirketleri, 2886 sayılı Kanun kapsamında olmadıklarından dolayı İdareden almış oldukları reklam alanlarının işletme haklarının kiralanması işlerini herhangi bir ihale usulüne tabi olmadan alt kiracılara kiraya vermişlerdir. Bahsedilen 10 adet reklam alanlarının işletme hakkının kiralanması işinde, ihaleyi alan idare iştirakleri aldıkları yerleri ihale bedelinin toplam 170.532.745,00 TL üstünde alt kiracılara kiraya vermişlerdir.

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “İsteklilerde aranacak nitelikler ve istenecek belgeler” başlıklı 16’ncı maddesinde yer alan, “… ihalelerin en elverişli koşullarla sonuçlandırılmasını sağlamak amacıyla, isteklilerde belirli mali ve teknik yeterlik ve nitelikler aranabilir” hükmüne istinaden işin sahada sağlıklı yönetilebilmesi amacıyla, rekabet koşullarını da dikkate alarak bir takım kriterler belirlendiği, bulgu konusu yapılan ihaleler için belirlenen muhammen bedel ile istenilen ciro ve iş deneyim tutarları arasında bir denge gözetildiği ifade edilmiştir.

Ayrıca İdare tarafından, bulgu konusu yapılan reklam alanlarının işletilmesi ihalelerinin, spesifik olarak birkaç noktayı değil tüm İstanbul genelini kapsadığı, ihaleyi alacak firmanın operasyonel kabiliyetinin yüksek olması gerektiği, bir firmanın operasyonel kabiliyetinin yüksekliğinin ise iş deneyiminin yüksek olması, sermayesinin güçlü olması ve elde ettiği cironun yüksek olması ile doğru orantılı olarak ölçüldüğü belirtilmiştir.

Ancak reklam alanlarının işletilmesi işi ihalelerinde, yeterlilik kriteri olarak ortaya konulan sermaye şartının son derece yüksek olduğu, son yıllarda belirli bir tutarda ciro elde etmek ve iş deneyim belgesi sunmak gibi şartlar da dikkate alındığında ihalelere katılabilecek firma sayısının daha da düşebileceği değerlendirilmektedir. Ayrıca yukarıda belirtilen tablodan da görüleceği üzere, ihaleye katılımın düşük kalması rekabet ilkesini önemli derecede zedelendiğini göstermektedir.

Sonuç olarak; açıklık, rekabet, eşit muamele, ihtiyaçların uygun şartlarla zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkeleri, birbirleri ile bağlantılı ilkeler olup bir ilkenin yerine getirilmesi sağlanırken bir diğerinin göz ardı edilmemesi için gerekli özenin ve dikkatin sağlanması gerekmektedir.

Taşınmazların İşletme Hakkının Kiralanması İhaleleri

İdarenin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu kapsamında yapmış olduğu taşınmaz ve işletme hakkı kiralamalarında ihalelere katılımı kısıtlayacak şekilde katılım şartları öngördüğü görülmüştür.

“İstanbul Büyükşehir Belediyesinin hüküm ve tasarrufunda bulunan ve Ekli krokilerde detaylı bilgileri verilen 7.888 m2 alan, 62.321 m2 geliştirilebilir ticari alan, depo, ofis, konaklama, sergi alanı, stand alanı, organizasyon alanı, otomat vb. ticari alanlar olmak üzere raylı sistem hatlarındaki mevcut ve geliştirilebilecek toplam 70.209 m2 yüz ölçümlü ticari alanların 3 yıl süreliğine işletilmesi ve/veya işlettirilmesi işi”nde ihale dokümanı satın alan ve teklif veren tek firma İdarenin iştiraki olan (X) AŞ olup ihaleye katılım şartı olarak;

100.000.000,00 TL sermaye,

Son bir yıla ait cirolarının toplam en az 800.000.000,00 TL olması,

gibi şartlar öngörülmüştür. Sermayeye ve ciroya ilişkin bu şekilde şartlar öngörülürken diğer ihalelerde öngörülen idareye vadesi geçmiş borcunun olmaması şartı bu ihalede öngörülmemiştir. İhaleyi alan İdare iştiraki (X) AŞ’nin ise İdareye vadesi geçmiş borcunun bulunduğu görülmektedir.

“İstanbul genelinde muhtelif lokasyonlarda bulunan Ek-1 Listede belirtilen 13 adet mobo tipi büfe ile Ek-2 Listede belirtilen 29 adet kafeteryanın 3 (üç) yıl süre ile işletmeye verilmesi işi”nde ihale dokümanı satın alan ve teklif veren tek firma İdarenin iştiraki olan (Y) AŞ olup ihaleye katılım şartı olarak;

100.000.000,00 TL kayıtlı sermaye sahip olması,

2022 yılı net satışlar toplamının en az 100.000.000,00 TL olması,

2022 bilanço aktif büyüklüğünün 30.000.000,00 TL ve üzerinde olması,

gibi şartlar öngörülmüştür. Herhangi bir özel niteliği olmayan 13 adet mobo tipi büfe ile 29 adet kafeteryanın 3 yıl süre ile işletilmesi işinde yukarıda sayılan ihaleye katılım şartlarının ihale konusu işle ilgili ölçülü olmadığı değerlendirilmektedir.

“Bağcılar ilçesi 0 ada 2025 parsel sayılı taşınmaz, Ümraniye ilçesi 510 ada 14 parsel sayılı taşınmaz ve Şişli ilçesi 1044 ada 5 parsel sayılı taşınmaz üzerinde bulunan kitap kafe satış alanının kiralanması işi”nde ihale dokümanı satın alan ve teklif veren tek firma İdarenin iştiraki olan (Z) AŞ olup ihaleye katılım şartı olarak;

40.000.000,00 TL kayıtlı sermaye sahip olması,

Son iki yıla ait cirolarının toplam en az 800.000.000,00 TL olması,

– Son 5 yıl içinde, tek bir sözleşme kapsamında kültürel ve sanatsal etkinlik düzenlediğine ilişkin en az 100 milyonluk iş deneyimine sahip olunması,

gibi şartlar öngörülmüş olup 1.401.903,00 TL + KDV bedelle ilgili ihale İdarenin iştiraki olan (Z) AŞ uhdesinde kalmıştır. İhaleye katılımda yeterlilik kriteri olarak belirlenen tutarlar ile sözleşme imzalanan tutar arasındaki büyük fark, ihale konusu işle ilgili yeterlilik kriterlerinin ölçülü olmadığını göstermektedir.

“İstanbul Büyükşehir Belediyesinin hüküm ve tasarrufunda bulunan Şişli ilçesi Harbiye Mahallesi 1759 Ada 10 parselde CRR Konser Salonu içerisindeki fuaye alanında bulunan; 14,5 m2 banko 9,2 m2 depo 57,5 m2 oturma alanı olmak üzere toplamda 81,2 m2’lik alanın yeme içme alanı olarak 3 yıl süreyle kiralanma işin”de de ihale dokümanı satın alan ve teklif veren tek firma İdarenin iştiraki olan (X) AŞ olup ihaleye katılım şartı olarak;

– 2022 yılı net satışlar 400.000.000,00 TL ve üzerinde olması,

– 2022 yılı bilanço aktif büyüklüğünün 50.000.000,00 TL ve üzerinde olması,

– İstanbul Ticaret Odasında kayıtlı şube sayısının 50 ve üzerinde olması şartları getirildiği görülmüştür.

Adı geçen işletme kiralamasının muhammen bedeli yıllık 90.000,00 TL olarak belirlenmiş yüklenici ise yıllık 100.000,00 TL kira bedeli ödenmesi şartıyla ihaleyi kazanmıştır. İstanbul gibi bir metropolde yıllık 100.000,00 TL kira bedeli ödenecek olan bir işletme kiralamasının yeterlilik koşulu olarak 2022 yılı net satışlarının 400.000.000,00 TL, bilanço aktif büyüklüğünün 50.000.000,00 TL ve 50 şube şartı getirilmesi hayatın olağan akışında rastlanacak koşullar olarak değerlendirilmemektedir.

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; talep edilen yeterlik şartlarının, yürütülecek faaliyetlerin konusunda uzman kişi ya da kurumlarca gerçekleştirilmesi gerektiği için öngörüldüğü ve gerekli özenin gösterileceği ifa edilmiş olsa da, katılım şartlarının ağır belirlenmesinin, kiralama ihalelerine katılımın sınırlı sayıda kalmasına ve bu durumun rekabet, açıklık ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin uygulanmasına zarar verdiği düşünülmektedir.

Sonuç olarak; ihalelerde, açıklığı, rekabeti, eşit muameleyi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlama sorumluluğu çerçevesinde ihalelerde yeterlilik kriterlerinin eşit muamele ve fırsat eşitliği ilkelerine aykırı olarak belirlenmemesi gerekmektedir.