Rutin Yol Bakım, Onarım ile Kar ve Buz Mücadelesi İşleri İhalelerinde İş Türünün Yapım Olarak Belirlenmesi ve İşin Bir Kısmı İçin Götürü Bedel Teklif Alınması (Sayıştay)

BULGU: Rutin Yol Bakım, Onarım ile Kar ve Buz Mücadelesi İşleri İhalelerinde İş Türünün Yapım Olarak Belirlenmesi ve İşin Bir Kısmı İçin Götürü Bedel Teklif Alınması

2022 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Bölge Müdürlüklerince ihale edilen karla mücadele ve bakım onarım ihalelerinde ihale türü ve teklif alma şekillerinin mevzuata aykırı olduğu tespit edilmiştir.
A) İhale Türünün Yapım İşi Olarak Belirlenmesi
Bölge Müdürlüklerince ihale edilen karla mücadele ve rutin yol bakım onarım ihalelerinde, ihale türünün hizmet alımı olarak belirlenmesi gerekirken yapım işi olarak belirlendiği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde, hizmet; “Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri” olarak tanımlanmıştır.
Yapım ise “Bina, karayolu, demiryolu, otoyol, havalimanı, rıhtım, liman, tersane, köprü, tünel, metro, viyadük, spor tesisi, alt yapı, boru iletim hattı, haberleşme ve enerji nakil hattı, baraj, enerji santrali, rafineri tesisi, sulama tesisi, toprak ıslahı, taşkın koruma ve dekapaj gibi her türlü inşaat işleri ve bu işlerle ilgili tesisat, imalat, ihzarat, nakliye, tamamlama, büyük onarım, restorasyon, çevre düzenlemesi, sondaj, yıkma, güçlendirme ve montaj işleri ile benzeri yapım işlerini” şeklinde tanımlanmıştır.
Bölge Müdürlükleri tarafından “Yol Bakım, Onarım İle Kar ve Buzla Mücadele İşlerinin Yapılması İşi” ihalelerinde yaklaşık maliyete esas iş kalemlerine bakıldığında; kar ve buzla mücadele (kamyon, greyder ve yükleyici çalıştırılması) hidrolik sanat yapıları ve hendeklerin temizliği ve bakımı, yabani otların biçilmesi, trafik direkleri ve levhaların bakımı, yol kayganlığın giderilmesi için kum serilmesi süpürülmesi, atık madde ve çöp temizliği ile trafik güvenliğini tehlikeye düşürecek serbest malzemenin süpürülmesi kalemlerinin nitelikleri itibarıyla 4734 sayılı Kanun’da yapılan hizmet tanımının içinde yer alan temizlik ile bakım ve onarım kapsamında değerlendirilebilecek iş kalemleri olduğu görülmektedir.
Yapım kapsamında değerlendirilebilecek olan iş kalemleri ise, agrega ve bitümlü sıcak karışımının da idarece verildiği greyder-finişer ile malzemenin serimi yapılması, yama işlerinin yapılması, parke ve bordür küçük onarımlarının yapılması, kaza ve çökme gibi durumlardaki müdahaleler ile diğer rutin bakım işlemlerinin yapılmasıdır.
Bir işin yapım işi olarak değerlendirilebilmesi için, işin uygulama projesini ya da kesin projeyi de kapsayan teknik şartnameye dayanması, yapım müteahhidinin deneyiminin arandığı ve onun uzmanlık alanına giren işlerden olması, vasıfsız işgücünden ziyade ağırlıklı olarak malzeme, makine ve ekipman girdisine ihtiyaç duyulması ve istisnalar dışında fen ve sanat kurallarına uygun olarak bir eserin meydana getirilmesi koşulunun aranması gerekmektedir.
Yaklaşık maliyet belirlenmesine ilişkin kalemler bu kapsamda değerlendirildiğinde işin büyük kısmının hizmet işi olduğu da görülmektedir. Tüm Bölge Müdürlüklerinde anılan iş aynı türde ihale edilmektedir. Yaklaşık maliyete esas iş kalemlerine göre işin miktarı ihaleler için farklılık gösterse de iş kalemleri ile ihale edilme usulü değişmemektedir.
Kamu idaresi cevabında, iş kalemlerine ilişkin birim fiyat tariflerine dayanılarak işin yapım işi olduğu iddia edilse de işe ilişkin kalemler incelendiğinde bunların hizmet işi kapsamında olduğu açıktır. İdarenin savunmasında gönderdiği tariflere bakıldığında da yabani otların temizlenmesi gibi iş kalemlerinin var olduğu görülmektedir. Kaldı ki paçal pozların birleşimi ile meydana gelen pozların varlığı yukarıda hizmet işi olarak değerlendirilen iş kalemlerinin yapım işi niteliği taşıdığını göstermemektedir.
Aktarılan açıklamalar çerçevesinde, hizmet alımı olarak ihale edilmesi gereken işlerin yapım işi olarak ihale edilmesinin mevzuat hükümlerine uygun olmadığı düşünülmektedir.
B) İşin Bir Kısmı İçin Götürü Bedel Teklif Alınması
Bahse konu ihalelerde işlerin bir kısmı için birim fiyat olarak teklif alınırken kalan işler için muhtelif bakım ve trafik güvenliği işlerinin yapılması adı altında götürü bedel teklif alınarak karma sözleşme yapıldığı tespit edilmiştir.
Götürü bedel olarak teklif alınan kısma ilişkin iş kalemlerine bakıldığında, söz konusu işlerin;
Acil yama yapılması,
Yol kenar dikmesi ve kar direklerini bakımı,
Trafik levha ve direklerin bakımı,
Kamulaştırma alanlarının temizliği ve trafik levhalarının görünürlüğünü artırmak için yabani ot temizliği,
Trafik güvenliğini tehlikeye düşürecek yoldaki serbest malzemenin süpürülmesi,
Yol yüzeyindeki kayganlığın giderilmesi,
Her tipte beton oto korkuluğun iş başına nakli ve yerine konulması,
Parke ve bordür küçük onarımlarının yapılması,
Trafik kazası ve çökme gibi acil durumlar müdahale edilmesi ve diğer rutin bakım işlerinin yapılması
olduğu ve bu işlerin tamamı için kilometre üzerinden teklif alındığı görülmüştür.
Ancak, yaklaşık maliyete esas iş kalemlerinin analizlerine bakıldığında yama işleri m3, yol kenar dikmesi ve kar direklerinin bakımı adet, trafik levha ve direklerinin bakımı adet, yol süpürülmesi dekar ve kayganlığın giderilmesi ise m2 olarak hesaplanmıştır.
Yapım işlerinde, uygulama projeleri ve bunlara ilişkin mahal listelerine dayalı olarak götürü bedel teklif almak mümkün iken, aktarılan iş kalemlerine ilişkin uygulama projesi olarak şube şefliklerinin yol ağını gösteren haritalarda işin yapılacağı kilometre aralıkları gösterilmiş olup iş kalemlerine ilişkin ise de kilometre başına veya belirli zaman aralıklarında yapılacak iş miktarına ilişkin tahmini rakamlara yer verilmiştir. Mahal listesi olarak ise şube şefliklerine ilişkin yol ağı ve kilometre bilgisi yer almaktadır.
Götürü bedel teklif alınarak yapım işi ihale yapılabilmesi için ihalelerde uygulama projesi ve mahal listesinde mahallin adı ve yerinin net olarak belirlenmesi gerektiği halde söz konusu ihalede bu dokümanlar mevzuatın öngördüğü şekilde hazırlanmamış olup tahmini miktarlar üzerinden götürü bedel yapıldığı anlaşılmaktadır.
Diğer yandan, bu uygulama ile kaynakların verimli kullanılması zorunluluğuna da uyulmamaktadır. Örneğin; asfalt yaması işi kilometre olarak belirlenmiştir. Oysa, yolun bazı kesimlerinde hiç yama ihtiyacı olmayabilir ve tamamen yersiz ödemeye sebep olunması riski ortaya çıkabilir. Bazı kilometre aralıklarında çok miktarda bazılarında az miktarda yama ihtiyacı olabilir, bazılarında ise hiç ihtiyaç olmayabilir. Bu durum kurum lehine ya da aleyhine ödeme yapılmasına sebep olabilir. Asıl olan yüklenicinin fiilen yaptığı işin gerçek karşılığının ödenmesidir. Bu nedenle birim fiyat üzerinden ödeme yapılmalıdır.
Kamu İdaresinin cevabında, yol bakım onarım ile kar ve buzla mücadele işlerinin, gecikmeye tahammülü olmayan mesai saatlerinden bağımsız günün her saatinde yapılması gereken çalışmalar olup yapı denetim görevlisi tarafından ölçülebilirliği her an mümkün olmayan çalışmalar olduğu ve yapılan işlerin ölçülebilirliğinin her zaman mümkün olmaması nedeniyle birim fiyatlı ihale yapılmasının mümkün olmadığı ifade edilmiştir.
Bu değerlendirmeler çerçevesinde aktarılan iş kalemleri için de birim fiyat teklif alınması suretiyle ihale yapılmasının uygun olacağı düşünülmektedir.