Sağlık Hizmetleri Alımı Kapsamında Yapılan İhalelerde Teknik Şartnamelerin ve Yaklaşık Maliyetin Hazırlanmasında Mevcut Yasal Düzenlemelere Uyulmaması; İhalelerde Rekabetin ve Saydamlığın Sağlanamaması, Kaynakların Verimli ve Etkili Kullanılamaması (Sayıştay)

BULGU: Sağlık Hizmetleri Alımı Kapsamında Yapılan İhalelerde Teknik Şartnamelerin ve Yaklaşık Maliyetin Hazırlanmasında Mevcut Yasal Düzenlemelere Uyulmaması; İhalelerde Rekabetin ve Saydamlığın Sağlanamaması, Kaynakların Verimli ve Etkili Kullanılamaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Üniversite

Sağlık Araştırma ve Uygulama Merkezi (Üniversite Hastanesi) tarafından sağlık hizmetleri alımı kapsamında yapılan (PET BT Hizmeti, Radyoterapi Hizmeti, Kemoterapi Hizmeti, Polisomnografi Hizmeti, Gammaknıfe Hizmeti, Dizi Analiz Hizmeti, Moleküler Test Hizmeti gibi) ihalelerde; belirli bir firmanın sunumu esas alınarak teknik şartnamenin hazırlanması, yaklaşık maliyetin belirlenmesinde aynı firmadan alınan fiyatın esas alınması, yapılan ihaleye sadece o firmanın katılması ve ihaleyi o firmanın alması uygulamalarının; hem yaklaşık maliyetin gizliliğinin korunması ilkesine, hem de yapılan ihalelerde saydamlık, eşit muamele ve rekabetin sağlanması, kaynakların verimli ve etkili kullanılması ilkelerine aykırılık oluşturduğu tespit edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5 inci maddesi gereğince; Kamu idarelerinin, yapılacak ihalelerde saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, gizliliği, kamuoyu denetimini ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlama sorumlulukları bulunmaktadır.

Aynı Kanunun “Şartnameler” başlıklı 12 nci maddesinde; İhale konusu işin her türlü özelliğini belirten teknik şartnamelerin idarelerce hazırlanmasının esas olduğu; ancak işin özelliği nedeniyle idarelerce hazırlanmasının mümkün olmadığının ihale yetkilisi tarafından onaylanması kaydıyla, teknik şartnamelerin ihale yoluyla hazırlattırılabileceği; belirlenecek teknik kriterlerin rekabeti engelleyici hususlar içermeyeceği ve bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlayacağı,

Teknik şartnamelerde, belli bir marka, model, patent, menşei, kaynak veya ürün belirtilemeyeceği ve belirli bir marka veya modele yönelik özellik ve tanımlamalara yer verilmeyeceği; ancak, ulusal ve/veya uluslararası teknik standartların bulunmaması veya teknik özelliklerin belirlenmesinin mümkün olmaması hallerinde “veya dengi” ifadesine yer verilmek şartıyla marka veya model belirtilebileceği hükümleri bulunmaktadır.

Yine aynı Kanunun 61 inci maddesinde, işin yaklaşık maliyetinin gizli tutulacağı ve ifşa edilemeyeceği kesin olarak ifade edilmiştir.

5018 sayılı Kamu Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8 inci maddesinde; Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu oldukları düzenlenmiştir.

Aşağıdaki tabloya göre, 2024 yılında Hastane yönetimi tarafından gerçekleştirilen toplam sözleşme bedeli (fiyat farkları ve KDV hariç) 275.050.000,00 TL tutarındaki 6 adet hizmet alımı ihalesi incelenmiş ve yapılan incelemelerde;

Tablo 3: Yaklaşık Maliyetin Tespiti İçin Fiyat Veren, İhaleye Katılan, İhaleyi Alan Firmalar

• Yaklaşık maliyetin belirlenmesi için belirli bir firmadan fiyat alındığı ve o fiyat esas

alınarak yaklaşık maliyetin belirlendiği,

Teknik şartnamenin hazırlanmasında aynı firma tarafından yapılan sunumlar, tanıtımlar ve dokümanların esas alındığı,

Yapılan açık ihaleye bu firma dışında başka firmanın katılmadığı,

Verilen teklif fiyatın yaklaşık maliyete çok yakın bir fiyat olduğu,

Ve ihaleyi aynı firmanın aldığı görülmektedir.

Belirtilen hizmet alımı işlerinin insan sağlığını ilgilendirmesi, araştırma, geliştirme ve yüksek teknoloji gerektirmesi, kendine münhasır özellikler içermesi ve maliyetli işler olması nedeniyle, bu kapsamda açılacak ihalelere çok sayıda isteklinin katılması beklenmediği gibi, şartnamelerinin de hiçbir destek alınmadan idarelerce hazırlanmasının da kolay olmadığı bilinmektedir. Bütün bunlara rağmen, mevcut ihalelerde saydamlık, rekabet ve eşit muamele ilkelerinin ortadan kalktığı ve gerçekleşen fiyatların da reel olup olmadığı bilinememektedir.

Mevcut ihalelerde, teknik şartnamelerin hazırlanmasında Kanunda belirtilen şartlara uyulmadığı gibi teknik şartnamelerin ihale yoluyla hazırlatılması konusunda da herhangi bir girişimin olmadığı, aksine teknik şartnamelerin hazırlatılması ve birim fiyatların belirlenmesinde ve hizmetlerin yürütülmesinde tüm inisiyatifin firmalara bırakıldığı görülmektedir.

İhale Kanunu hükümlerine göre; teknik kriterlerin rekabeti engelleyici hususlar içermemesi, bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlaması, belli bir marka, model veya ürünü işaret etmemesi gerekir. Ancak, teknik özelliklerin belirlenmesinin mümkün olmaması hallerinde “veya dengi” ifadesine yer verilmek şartıyla marka veya model belirtilebileceği mümkün olabilmektedir.

Belirtilen yasal düzenlemelere uygun hareket edilmemesi sonucu; yapılan ihalelerde yaklaşık maliyetin gizliliğinin ihlal edilmesine, yapılan ihalelerde rekabet ve eşit muamelenin sağlanamamasına, mevcut kaynakların verimli ve etkin kullanılamamasına sebep olunduğu görülmektedir.

Kamu İdaresi cevabında; EKAP üzerinden aynı türdeki ihaleler araştırılıp katılan firmalar tespit edilerek o firmalardan ve daha önce Hastanenin yaptığı ihalelere katılan tüm firmalardan yaklaşık maliyet teklifi talep edildiği; ancak söz konusu hizmet ihalelerinde ihale konusunda hizmet veren Türkiye’de tek firma olmaları ya da firmalar bölgesel olarak faaliyet gösterip diğer firmalar kendi bölgesi dışında kalan kurumlara fiyat vermemeleri nedeniyle yaklaşık maliyet oluştururken tek firmadan fiyat geldiği belirtilmiştir.

Yine verilen cevapta; İdare olarak söz konusu ihalelerde yaklaşık maliyet oluşturmak için EKAP üzerinden, Kurum internet sitesinden ve ihale ilanlarının yer aldığı özel internet sitelerinden fiyat araştırması yapılmakla birlikte; yaktaklaşık maliyetin, daha önce yapılan ihalelerde uygulanan fiyat enflasyon kadar arttırılarak elde edilen tutar ile firmanın vermiş olduğu yaklaşık maliyet fiyatlarının ortalaması alınarak belirlendiği ve bu nedenle ihale fiyatına yakın bir fiyatın çıktığı ve idare olarak yaklaşık maliyetin gizliliği konusunda gerekli özenin gösterildiği; belirtilen ihalelerin açık ihale usulüyle yapıldığından isteyen tüm firmaların ihaleye teklif verebilecekleri, eğer uygun değilse şikâyet başvurusunda bulunabilecekleri; ilave olarak teknik şartname hazırlanması konusunda yeterli personel ve kaynağa sahip olunduğundan dışarıdan hizmet alımı yoluna gidilmesinin kamu kaynaklarının verimli olarak kullanılmamasına sebep olacağından bu yola gidilmediği ifade edilmiştir.

Verilen cevapla ilgili yapılan değerlendirmede; yaklaşık maliyetin belirlenmesi için İdarece farklı kanallardan fiyat talep edilmesine rağmen ilgili firmaların dışında teklif gelmediği, firmalar arasında paylaşım olduğundan aynı hizmeti sunan firmaların kendi bölgesi dışındaki ihalelere katılmadıkları, teknik şartnamelerin hazırlanmasında da İdarece genel bir araştırma yapıldığı anlaşılmakla birlikte şaratnamelerin hazırlanmasında tamamen ilgili firmanın tanıtım broşürlerinin ve yaptıkları sunumların esas alındığı anlaşılmıştır. Bulgumuz doğrultusunda verilen cevaptan da anlaşılacağı üzere; Devlet bütçesinden yüksek bedeller ödenerek satın alınan ve insan sağlığı için kritik öneme haiz olan söz konusu sağlık hizmetlerinin belirli firmaların tekelinde kaldığı, ihale bedeli ve hizmetin niteliği bakımından tamamen bu firmaların belirleyici olduğu ve mevcut koşullar nedeniyle yapılan bu ihalelerde ve hizmetlerin kabulünde İdarenin tamamen etkisiz kaldığı açıkça görülmektedir. Bu durumudan dolayı, bir taraftan ihalelerde saydamlık, eşit muamele ve rekabet sağlanamamakta ve yaklaşık maliyetin gizliliği korunamamakta, diğer taraftan kamu kaynaklarının verimli ve etkin kullanımı konusunda büyük tereddütler yaşanmaktadır.

Öneri;

Mevcut durum nedeniyle belirtilen sorunların üniversite hastanelerinin bireysel çabalarıyla çözümü mümkün görülmemektedir. Tüm üniversite hastanelerince sağlık hizmetleri alımı kapsamında yapılacak ihalelerde ulusal ve uluslararası düzeyde bilimsel gelişmeleri, yeni tedavi yöntemlerini, teknik özellikleri ve fiyatları takip eden; açılacak ihalelerde yaklaşık maliyetin ve teknik şartnamelerin belirlenmesine, ihalelere geniş kaltılımın sağlanmasına katkı sunan; firmalarca verilen hizmetleri denetleyen, alınan hizmetlerin etkilerini analiz eden; bu kapsamda hastane personeline eğitim veren ve standartlar belirleyen ve Ülke genelinde uygulama birliği sağlayan uzman merkezi bir yapıya ihtiyaç bulunmaktadır.

Sonuç itibariyle, Üniversite Hastanesince yapılan nitelikli hizmet alımı ihalelerinde teknik şartnamelerin hazırlanması ve yaklaşık maliyetin belirlenmesi hususlarında yasal düzenlemelere uyulması ve ihalelerde saydamlık, eşit muamele ve rekabetin sağlanaması, kaynakların verimli kullanılması gerekmektedir.