Şartlı Bağış Yapılması Suretiyle Belediye Şirketinden Edinilen Taşıtların Temlik Borcu Yerine Getirilmeksizin Kullanılması ve Taşıtların Muhasebe Kayıtlarında Yer Almaması (Sayıştay)

BULGU: Şartlı Bağış Yapılması Suretiyle Belediye Şirketinden Edinilen Taşıtların Temlik Borcu Yerine Getirilmeksizin Kullanılması ve Taşıtların Muhasebe Kayıtlarında Yer Almaması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir İlçe Belediyesi

İdareye şartlı bağış yoluyla kendi şirketinden tasarruf hakkı devredilen binek ve ticari nitelikteki araçların mülkiyetinin Belediye adına tescil edilmediği ve şartlı bağışın unsuru olan temlik borcunun (mülkiyetin devri) yerine getirilmesi kapsamında herhangi bir işlem tesis edilmediği görülmüştür. Ayrıca bağışlama sözleşmesinde, mevzuatı uyarınca Kurumun gerçekleştirebileceği giderler arasında sayılmayan bazı harcamaların da İdare bütçesinden karşılanmasının şart olarak belirlendiği ve tasarrufa bırakılan ancak gerekli işlemlerin yapılmaması nedeniyle Belediye adına kayıt ve tescili gerçekleştirilmeyen söz konusu araçların Belediyenin muhasebe kayıtlarında gösterilemediği tespit edilmiştir.

6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu’nun “Bağışlama sözleşmesi” başlıklı 258’inci maddesinde bağışlama sözleşmesi, bağışlayanın sağlararası sonuç doğurmak üzere, malvarlığından bağışlanana karşılıksız olarak bir kazandırma yapmayı üstlendiği sözleşme olarak tanımlanmış, “Koşullu bağışlama” başlıklı 290’ıncı maddesinde ise bağışlamanın, bir koşula bağlanarak yapılabileceği ifade edilmiştir. Kanun’un “Yüklemeli bağışlama” başlıklı 291’inci maddesinde bağışlayanın bağışlamasına yüklemeler koyabileceği, bu suretle bağışlayanın sözleşme gereğince bağışlanan tarafından kabul edilmiş olan yüklemelerin yerine getirilmesini isteme hakkına sahip olacağı belirtilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin gelirleri” başlıklı 59’uncu maddesinde bağışların belediyelerin gelirleri arasında olduğu, Kanun’un “Meclisin görev ve yetkileri” başlıklı 18’inci maddesinde şartlı bağışları kabul etme yetkisinin mecliste, “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38’inci maddesinde ise şartsız bağışları kabul etme yetkisinin belediye başkanında olduğu ifade edilmiştir.

Bağışlama sözleşmesi; bağışlayanın bir karşılık (ivaz) almaksızın bağışlananın malvarlığında bir artış sağlamak amacıyla malvarlığından belirli değerleri ona vermeyi üstlenmesi (taahhüt) ya da vermesi yoluyla bu iki kişi arasında yapılan temlik borcu doğuran, ivazsız, yani tek tarafa borç yükleyen bir sözleşmedir. Bu sözleşmede, yalnızca bağışlayan bağışlanana belirli bir değeri verdiğinden ya da vermeyi üstlendiğinden buna karşılık bağışlanan bir değer vermeyi üstlenmediğinden, tek tarafa borç yükleyen bir sözleşme niteliğindedir.

Bağışlama sözleşmesinin üç önemli unsuru bulunmaktadır. Bunlar; kazandırma yoluyla zenginleştirme, karşılıksız (ivazsız) olma ve anlaşmadır.

Buna göre, bağışlama sözleşmesi kapsamında bağışlayan, kendi malvarlığında bulunan hak ya da değeri bağışlanan kişinin malvarlığına devretme borcu üstlenmektedir. Bir diğer ifadeyle bağışlama sözleşmesi, kendisine değer kazandıran kişiyi (bağışlananı) bağış yoluyla zenginleştirme amacını gütmektedir. Söz konusu zenginleştirme bağışlanan kişinin aktifinde artışa sebep olabileceği gibi pasifinde azalışa da yol açabilmektedir.

Bağışlama sözleşmeleri, şarta bağlı bağışlama (TBK m.290) veya yüklemeli bağışlama (TBK m.291) şeklinde yapılabilir. Şarta bağlı bağışlama da bağışlama sözleşmesinin hüküm ve sonuçları gelecekteki belirsiz bir olayın gerçekleşmesine bağlanmıştır. Bağışlama, bozucu veya geciktirici şarta bağlanabilir. Yüklemeli bağışlamada, bağışlayan, bağışlanana, karşı edim arz etmeyecek şekilde belli bir davranışta bulunma ödevi altına girmektedir. Yükleme, kanunun emredici hükümlerine, ahlaka, kamu düzenine, kişilik haklarına aykırı veya konusu imkânsız olmadığı sürece ekonomik değeri olan veya olmayan içerikte olabilir. Bu hukuki ilişkide yüklemenin, kural olarak bağışlanılan şeye oranla daha ikincil nitelikte veya daha düşük ekonomik değerde olması gerektiği kabul edilmektedir. Yükleme ile şart ifadeleri birbirinden farklı anlam ve hukuki sonuçlara sahiptir.

Şartlı bağışlamada, sözleşmenin hükümlerini doğurup doğurmayacağı gelecekteki belirsiz bir olaya bağlanmış olup bağışlanan herhangi bir ödev yükü altında değildir. Yüklemeli bağışlamada ise sözleşme, iradelerin uyuştuğu andan itibaren hükümlerini doğurmaya başlamış olup, bağışlayanın bağışı üzerine bağışlanan belli bir davranışta bulunma ödevi altındadır.

Yükleme, bağışlayana bir alacak hakkı vermez. Yükleme zamanı gelince alacak hakkı kavramından bağımsız olarak öncelikle bağışlayan lehine, ayrıca her ilgili lehine talep yetkisi doğurur. Bu nedenle, yüklemeyi yerine getirmemesi hâlinde bağışlanandan, kusuru olsa bile borca aykırılık sebebiyle tazminat talebinde bulunulamaz. Ancak, ilgililerin yüklemenin yerine getirilmesini talep ve dava etme hakkı bulunmaktadır.

Ataşehir Belediyesi’nin %100 sermayesine sahip olduğu Atabel İnşaat Temizlik Gıda Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi’nin Yönetim Kurulu tarafından Şirket adına tescilli bulunan binek araçlar ile kent temizlik hizmetlerinde kullanılan ticari araçların belirlenen protokol hükümleri çerçevesinde yine protokolde belirlenen süre sonuna kadar Belediyeye şartlı bağışına muhtelif tarihlerde karar verilmiştir. Şirket, almış olduğu şartlı bağış kararı sonrasında Belediyeye başvurarak şartlı bağış talebini İdare’ye bildirmiş, Ataşehir Belediye Meclisi tarafından da araçların protokol hükümlerine göre kullanılması koşuluyla şartlı bağış talebini kabul etmiştir.

Protokol hükümlerinde, Şirketin protokol ile belirlenen tarihe kadar araçları Belediyeye teslim edeceği; araçların ilk yıl zorunlu trafik sigortası, kasko bedelleri, motorlu taşıtlar vergisi ve plaka tescil işlemlerinin Şirket tarafından karşılanacağı; takip eden yıllarda ise bu giderlerin Belediye tarafından karşılanacağı; ilk yıl dahil söz konusu süre boyunca araçların bakım onarım ve muayene ücretleri ile yakıt, köprü ve otoyol geçiş giderlerinin yanında idari trafik cezalarından da Belediyenin sorumlu olacağı ifade edilmiştir. Ayrıca şartlı bağışa ilişkin protokolün 31.03.2024 tarihinde sona ereceği hükme bağlanmıştır. Protokol süresinin sona ermesi dolayısıyla Şirket Yönetim Kurulunun 08.01.2024 tarih ve 150 sayılı Kararına istinaden 06.03.2024 tarih ve 27 sayılı Belediye Meclis Kararı ile protokol süresi 01.04.2024 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 31.03.2029 tarihine kadar uzatılmıştır.

Belediye ve Belediye Şirketi kayıtlarının incelenmesi sonucunda, 43 adet binek, 46 adet kent temizlik hizmetlerinde kullanılan ticari nitelikteki aracın protokol kapsamında Belediye hizmetlerinde kullanılmak üzere İdarenin kullanımına bırakıldığı görülmüştür.

Oysaki yukarıda da ayrıntılı bir şekilde izah edildiği gibi hukuki anlamda bağışlamanın meydana gelmesi için, bağışlayanın mal varlığında olan bir değerin bağışlanana geçerek onu zenginleştirmesi, bağışlananın da bu minvalde fakirleşmesi gerekmektedir. Şartlı bağışa konu edilen araçların İdare adına kayıt ve tescil edilmemesi şartlı bağışın kurucu unsurlarından olan temlik borcunun henüz yerine getirilmediği sonucunu ortaya çıkarmaktadır.

Bununla birlikte, bağışlama sözleşmesinin şarta bağlı bağışlama (TBK m.290) veya yüklemeli bağışlama (TBK m.291) şeklinde yapılabileceği ancak hem şartın hem de yüklemenin kanunun emredici hükümlerine aykırı olamayacağı ifade edilmişti. Ancak, şartlı bağış protokolünde yer alan bağışlanan sıfatıyla Belediyenin sorumluluğunda olduğu ifade edilen araçlara ilişkin kasko giderleri ile motorlu taşıtlar vergisi giderleri mevzuat gereği

Belediyenin yapabileceği harcamalar arasında yer almamaktadır. Bu açıdan Belediyenin kanunların emredici hükmü gereği üstlenmesi mümkün olmayan birtakım yükümlülükleri şartlı bağış protokolü ile yüklenmesi de hukuken mümkün değildir.

Ayrıca 5393 sayılı Kanun belediyelerin şartlı bağış kabul edebileceğine cevaz vermiş ve detaylı bir düzenleme yapmamıştır. Bu bağlamda hususun düzenlendiği Türk Borçlar Kanunu hükümleri uyarınca işlem tesis edilmelidir.

Hukuk düzeninde bir malın bağışlanması onun yalnızca kullanım hakkının devrini değil aynı zamanda mülkiyetinin de devredilmesini içermektedir. Aksi halde bağışlama işleminin unsurlarının yerine gelmediği tabiidir.

Ayrıca, şartlı bağışlamaya ilişkin protokolün de Belediyenin tabi olduğu mevzuat hükümleri ile uyumlu olması gerekmektedir. Örneğin, belediyelerin sahip olduğu araçlar 197 sayılı Motorlu Taşıtlar Vergisi Kanunu gereğince motorlu taşıtlar vergisinden istisna tutulmuştur. Bununla birlikte 5393 sayılı Kanun hükümleri gereğince belediyelerin taşıtları için karayolları motorlu araçlar zorunlu mali sorumluluk (trafik) sigortası dışında kalan kasko sigortası gibi giderleri gerçekleştirmeleri de mümkün değildir. Bu anlamda şartlı bağış protokolünde belirlenen ve Şirket adına tescilli olan araçların motorlu taşıtlar vergisi ile kasko sigortası ödemelerinin Belediye tarafından yapılacağına ilişkin belirlenen şartın da mevzuat hükümleri ile uyumlu olmadığı görülmektedir. Kaldı ki, şartlı bağış müessesesinin gereği olarak taşıtların mülkiyeti de Belediye adına tescil edilmiş olsaydı bu araçlar için motorlu taşıtlar vergisi giderine katlanılmayacak, yine mevzuat gereği kasko sigortası yapılamayacaktı. Belediye ile Belediye Şirketi arasında akdedilen protokol hükümlerinin tabii sonuçlarının yerine getirilmesi (tescil işlemlerinin tamamlanması) gerekmekte olup anlaşma hükümlerinin İdarenin tabi olduğu meri mevzuata uyarlı olması gerektiği değerlendirilmektedir.

Denetim tespiti üzerine Belediye tarafından, 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun;

15’inci maddesi uyarınca Belediyenin yetkileri ve imtiyazları başlığı altında sayılanlardan birisi belediyelerin bağış kabul edebilmesi olduğu,

59’uncu maddesinde, belediyenin gelirlerinden birisi olarak bağış kabul etmek olduğu,

60’ıncı maddesinde, belediyenin giderlerinden birisi olarak şartlı bağışlarla ilgili yapılacak harcamalar düzenlendiği,

38’inci maddesinin (m) bendinde, belde halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemleri almak görev ve yetkisinin belediye başkanında olduğu hüküm altına alındığı,

14’üncü maddesinin 1’inci fıkrasının (a) bendinde, belediyenin görev ve sorumlulukları arasında sosyal hizmet ve yardım hizmetlerini yapar ve yaptırır hükmünü haiz olduğu ve

18’inci maddesinin (g) bendinde şartlı bağışları kabul etme yetkisinin belediye meclisinde olduğu ifade edilmiştir.

Ayrıca 5018 sayılı Kanun’un 40’ıncı maddesi uyarınca Kamu idarelerine yapılan her türlü bağış ve yardımların gelir kaydedileceğinin belirtildiği ve nakdi olmayan bağış ve yardımların, ilgili mevzuatına göre değerlemeye tâbi tutularak kayıtlara alınacağı ifade edildiği belirtilmiştir. Dolayısıyla bu kapsamdaki varlıkların belediye hesapları ve bütçesi ile ilişkilendirilmesi gerektiği iddia edilmiştir. Fakat belediyelere yapılan ayni veya nakdi bağışların sadece Borçlar Kanunu hükümleri ile değerlendirmek konunun kamu hukuku dışında değerlendirilmesine sebebiyet verebileceği ifade edilmiştir.

Yine Belediye tarafından bağış kabul etme işleminin 5393 sayılı Kanun’da şartlı ve şartsız olmak üzere ikili ayrıma tabi tutulduğu ve kamu yararına kullanılmak üzere kamu idarelerine yapılan şartlı bağış ve yardımların, bütçede açılacak bir tertibe gelir ve şart kılındığı amaca harcanmak üzere açılacak bir tertibe ödenek kaydedileceği; bu ödenekten amaç dışında başka bir tertibe aktarma yapılamayacağı ifade edilmiştir. Ayni veya nakdi ayrımı yapılmaksızın kıymetlerin Belediye varlığı olarak işlem göreceği ifade edilmiştir. Ayrıca 5393 sayılı Kanunun 60’ıncı maddesinde Belediye giderleri arasında şartlı bağışlar ile ilgili yapılacak harcamalar düzenlemesi bulunduğu ifade edilmiştir. Bu durumunda Borçlar Kanunu hükümleri dışında bir durum olduğu ve Belediyenin yapılan şartlı bağışlara ilişkin harcama yapma imkânı bulunmadığına ilişkin bir mevzuat hükmü bulunmadığı savunulmuştur. Belediyenin sahibi olduğu Şirket ile Belediye arasında şartlı bağış anlaşması yapıldığı ve Belediyelere yapılacak şartlı bağışın mülkiyet devri şartına bağlanmadığı ifade edilmiştir.

Öncelikle belirtmek gerekir ki belediyelerin şartlı bağışları kabul edebileceği ve şartlı bağışlarla ilgili harcamalar yapabileceğine ilişkin herhangi bir şüphe bulunmamaktadır. Ayrıca, Belediye hizmet araçlarının şartlı bağış yoluyla edinimi suretiyle İdarenin maliyet avantajı elde edip etmemesi hususu da tenkit konusu değildir. İdarenin hizmet araçlarını nasıl edineceği hususunda takdir hakkı mevcuttur. Bu anlamda, denetim tespitinde iddia edilen husus böyle bir bağışlama işleminin yapılıp yapılamayacağı değil, şartlı olarak bağışlanan araçların bağış protokolünde veya meclis kararında mülkiyetinin Şirkette kalacağına ilişkin bir ibare bulunmamasına rağmen bağış işleminin doğası gereği mülkiyetinin Belediyeye geçirilmemesidir. 5393 sayılı Kanun belediyelerin şartlı bağış kabul edebileceğine cevaz vermiş ve detaylı bir düzenleme yapmamıştır. Konuyla ilgili olarak bu mahiyetteki işlemin düzenlendiği Türk Borçlar Kanunu hükümleri uyarınca işlem tesis edilmesi işin doğası ve mevzuata uyarlılığın gereğidir. Zira şartlı bağış kavramı TBK ile hayat bulmaktadır. Bu anlamda bir malın bağışlanması onun yalnızca kullanım hakkının devrini değil aynı zamanda mülkiyetinin de devredilmesini içermektedir. Aksi durum söz konusu işi bağışlama işlemi olmaktan çıkarmaktadır. Ayrıca, şartlı bağışlamaya ilişkin protokolün de mevzuat hükümleri ile uyumlu olması gerekmektedir. Örneğin, belediyelerin sahip olduğu araçlar 197 sayılı Motorlu Taşıtlar Vergisi Kanunu gereğince motorlu taşıtlar vergisinden istisna tutulmuştur. Bununla birlikte 5393 sayılı Kanun hükümleri gereğince belediyelerin taşıtları için karayolları motorlu araçlar zorunlu mali sorumluluk (trafik) sigortası dışında kalan kasko sigortası gibi giderlere katlanması da mümkün değildir. Bu anlamda şartlı bağış protokolünde belirlenen ve Şirket adına tescilli olan araçların motorlu taşıtlar vergisi ile kasko sigortası ödemelerinin Belediye tarafından yapılacağına ilişkin belirlenen şartın da mevzuat hükümleri ile uyumlu olmadığı görülmektedir. Kaldı ki, şartlı bağış müessesesinin gereği olarak taşıtların mülkiyeti de Belediye adına tescil edilmiş olsaydı bu araçlar için motorlu taşıtlar vergisi giderine katlanılmayacak, yine mevzuat gereği kasko sigortası yapılamayacaktı. Ayrıntılı bir şekilde izah edildiği üzere bağış işleminin doğal gereği olarak mülkiyet devri işleminin yapılması, mülkiyetin kazanımı sonucunda Belediyenin mali tablolarında bu varlıkların yer alması için gerekli muhasebe kayıtlarının yapılması ve bütün işlemler ile illiyeti bulunan meri mevzuat hükümlerinin uygulanması ve ayrıca İdarenin menfaatinin gözetilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Sonuç olarak, şartlı bağış işleminin asli işlemi olan mülkiyet hakkının devredilmemesi nedeniyle taşıtlar Belediye adına kayıt ve tescil edilememiş olup 169.926.042 TL değerindeki taşıtlar muhasebe kayıtlarında izlenmemiştir. Dolayısıyla 2024 yılı Bilançosunda Belediyenin kullanımında olan taşınırlar 254-Taşıtlar Hesabında gösterilememiştir. İşlemlerin tamamlanmasını müteakip, muhasebenin tam açıklama ilkesi gereğince İdarenin tasarrufunda ve kullanımında olan varlıkların gerçek durumu yansıtacak şekilde mali tablolara yansıtılması gerekmektedir.