BULGU: Sermaye Giderlerine İlişkin Bütçe Kalemlerinin Yüksek Tutarda Sapmalara Neden Olacak Şekilde Belirlenmesi
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Yatırım İzleme Koordinasyon Başkanlığı – YİKOB
İdarenin sermaye giderlerine ilişkin bütçe ödeneklerinin ve gelir tahminlerinin bütçe ile belirlenmediği, ilgili gelirler tahsil edildikçe ek ödenek şeklinde işlem yapıldığı, bunun da bütçe gerçekleşmelerinde yüksek tutarda sapmalara neden olduğu görülmüştür.
30.12.2016 tarihli ve 29934 sayılı olarak Resmî Gazete’de yayımlanan Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 5’inci maddesinde Başkanlıkların bütçesinin, mali yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunlara ait uygulamanın yürütülmesine yetki veren belge olduğu; harcamalar için öngörülen ödenekler ile gelir tahminlerinin türleri itibarıyla ilgili cetvellerde gösterileceği ifade edilmiştir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 273’üncü maddesinin 1’inci fıkrasında yatırım izleme ve koordinasyon başkanlıklarının (YİKOB), büyükşehir belediyelerinin bulunduğu illerde kamu kurum ve kuruluşlarının yatırım ve hizmetlerinin etkin olarak yapılması, izlenmesi ve koordinasyonunu gerçekleştirmek üzere kuruldukları belirtilerek, aynı maddenin 3’üncü fıkrasının (b) bendinde kamu kurum ve kuruluşlarının yatırım ve hizmetleri için aktardıkları tutarlar başkanlıkların gelirleri arasında sayılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, kamu kurum ve kuruluşlarının yatırım ve hizmetleri için YİKOB’lara aktaracakları tutarlar bu başkanlıkların geliri olup, ilgili yatırımlarda kullanılmak üzere bütçe ödeneklerinde ve karşılığı gelir tahminlerinde gösterilmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, kamu kurum ve kuruluşlarının İdareye aktaracağı yatırım tutarlarının tahmini gelir cetvellerinde ve ödeneklerde gösterilmediği, bunun yerine yıl içinde hakediş bazında kaynak transfer edildikçe ek ödenek kaydı yapıldığı görülmüştür.
Örneğin 2023 yılında kamu kurum ve kuruluşlarının aktaracağı tutarlarla girişilen yüklenme tutarı 516.874.730,00 TL olmasına ve İdarenin ana faaliyeti olarak önceki yıllarda da benzer yüklenmelerin gerçekleştirilmesine karşın, konuya ilişkin bütçede ödenek belirlenmemiş ve gelir tahmininde bulunulmamıştır. 2024 yılı için bütçe ile verilen sermaye giderleri ödeneği 10.100.000,00 TL iken gerçekleşen tutarın 830.604.177,33 TL olduğu dikkate alındığında, bu durum, bütçenin planlama fonksiyonu ile örtüşmemektedir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından;
– YİKOB’lar tarafından bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları adına yüklenmeye girişilmesi ve ihaleye çıkılması durumunda, ilgili ödeneklerin bu kurumların bütçelerinde saklı tutulduğu; bu nedenle yıl içinde hangi kurum tarafından, hangi iş için ne kadar ödenek aktarılacağının önceden bilinmediği,
– Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının YİKOB’lara yapacakları kaynak transferlerini, kendi bütçelerinde bu amaçla ayrılan ödeneklerden ve hakediş bazında gerçekleştirdiği,
– 30.12.2016 tarihli ve 29934 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “Bütçenin Hazırlanması” başlıklı 8’inci maddesinde; bütçenin, başkanlığın hedef ve planları, birim ödenek talepleri, önceki yıl gelir gerçekleşmeleri ve mevcut nakit imkânları dikkate alınarak hazırlandığı; hazine yardımı taleplerini içeren bütçe taslaklarının Valilik onayı ile en geç 15 Haziran’a kadar İçişleri Bakanlığına iletildiği ve bu süreçte ilgili kurumlarla koordinasyon sağlanarak nihai bütçenin oluşturulduğu,
– Bu kapsamda, 15 Haziran tarihinde YİKOB’larca İçişleri Bakanlığına iletilen hazine yardımı taleplerinin, İçişleri Bakanlığı bütçesinin bir parçası olarak Strateji ve Bütçe Başkanlığına sunulduğu; bakanlıklar ve merkezi idare kuruluşlarının YİKOB’lar aracılığıyla gerçekleştireceği işlere ait ödeneklerin ise ilgili kurumların kendi bütçesinin bir parçası niteliğinde olduğu ve bu ödeneklerin YİKOB’lara yalnızca hakediş bazında aktarıldığı,
– Ayrıca, 3152 sayılı Kanun’un “İl Yatırım ve Hizmetleri” başlıklı 28/A maddesinde; bakanlıklar ve merkezi idare kuruluşlarının illerdeki yatırım, bakım, onarım ve yardım işlerini YİKOB’lar aracılığıyla yürütebileceği, bu işler için yapılacak kaynak transferlerine ilişkin usul ve esasların İçişleri Bakanlığı ile Strateji ve Bütçe Başkanlığı tarafından belirleneceği; ödeneklerin kurum bütçelerinde ayrı tertiplerde izleneceği, başka amaçlarla kullanılamayacağı ve kullanılmayan tutarların ertesi yıla devren ödenek olarak kaydedileceği hüküm altına alındığı,
– Bu doğrultuda, bakanlıklar ve merkezi idare kuruluşlarının her bir YİKOB aracılığıyla gerçekleştireceği işlerin ilgili kurum bütçelerinde belirlenmekte olduğu; kaynak transferlerini, kendi bütçelerindeki ilgili tertiplerden ve hakediş bazında yapmakta oldukları, YİKOB bütçelerinde bu giderlerin “01.3.9.00” fonksiyon kodu altında izlendiği, söz konusu giderlerin kurumlar bazında farklı fonksiyon kodlarıyla takip edilmesi ve yıl içi öngörülemezliği nedeniyle YİKOB bütçesine önceden tahmin edilerek dahil edilmesinin mümkün görülmediği,
İfade edilmiştir.
İdare tarafından verilen cevapta; sermaye giderlerinin kaynağını oluşturan ödeneklerin merkezi idare bütçelerinde saklı tutulduğu, bu nedenle yıl içinde hangi kurum tarafından ne kadar kaynak aktarılacağının önceden öngörülemediği ve ödeneklerin yalnızca hakediş bazında transfer edildiği ifade edilmekte ayrıca, bütçenin hazırlanmasında Başkanlığın hedef ve planları, geçmiş yıl gerçekleşmeleri ve mevcut kaynak imkanlarının dikkate alındığı, kaynak transferlerinin ise ilgili kamu kurumlarının bütçelerinde ayrı tertiplerde yer aldığı, bu nedenle öngörülemeyen tutarların YİKOB bütçesinde gösterilmesinin mümkün olmadığı belirtilmektedir.
Ancak;
– 30.12.2016 tarihli ve 29934 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan YİKOB Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 5’inci maddesi uyarınca Başkanlık bütçesi, mali yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösteren ve uygulamaya yetki veren bir belge niteliğinde olup; öngörülen ödenek ve gelirlerin türleri itibarıyla ilgili cetvellerde gösterilmesi gerekmektedir. Bu düzenleme, bütçenin yalnızca mevcut kaynaklara göre değil, öngörülen faaliyet ve yüklenmelere dayalı olarak hazırlanmasını öngörmektedir.
– 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 273’üncü maddesinde kamu kurum ve kuruluşları tarafından YİKOB’lara aktarılacak kaynaklar açıkça “Başkanlık geliri” olarak tanımlanmış olduğundan, bu kaynakların gelir olarak tahmin edilmesi ve karşılığında gider ödeneği gösterilmesi gerekmektedir.
– Kamu kurumlarının, YİKOB aracılığıyla gerçekleştireceği yatırım ve hizmetler için kendi bütçelerinde ödenek ayırmaları, söz konusu giderlerin ilgili YİKOB bütçesinde hem gelir hem de gider olarak yer almasına engel teşkil etmemektedir. Aksine, kurumların YİKOB aracılığıyla gerçekleştirmeyi planladığı işler, YİKOB açısından hem gelir tahminini hem de ilgili yüklenmeye karşılık gelen gider ödeneğini gerekli kılmaktadır. Hakediş bazlı aktarım yöntemi, yalnızca nakit akışıyla ilgilidir; bütçede gelir ve gider tahminlerinin yer almasına engel değildir.
– Nitekim yapılan incelemede; 2023 yılında kamu kurumları tarafından aktarılan 516.874.730,00 TL tutarda yüklenmeye girişildiği, benzer uygulamaların geçmiş yıllarda da tekrarlandığı ve İdarenin ana faaliyetlerinden birini oluşturduğu görülmektedir. Bu durum, söz konusu kaynakların bütçede öngörülmesine ilişkin yeterli öngörü verisi bulunduğunu göstermektedir.
– 2024 yılı için bütçede sadece 10.100.000,00 TL sermaye gideri ödeneği yer almasına karşın yıl sonunda 830.604.177,33 TL harcama gerçekleşmiş olması, bütçede ciddi bir planlama eksikliği olduğunu ortaya koymaktadır. Bu sapma, bütçenin öngörü ve kontrol fonksiyonlarını zayıflatmakta; yıl içindeki yüksek tutarlı ek ödenek işlemleriyle yürütülen uygulama, mali yönetim ilkeleriyle ve kamu kaynaklarının etkili planlanmasıyla örtüşmemektedir.
İdarenin asli faaliyetlerinden biri haline gelen ve düzenli olarak gerçekleşen bu tür yatırım hizmetlerinin, ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde tahmini gelir ve gider olarak bütçeye dahil edilmesi gerekmektedir. Hakediş bazlı ödeme ve ödeneklerin başka kurum bütçelerinde tertiplenmiş olması, YİKOB açısından bunların bütçede yer almasına teknik veya hukuki bir engel teşkil etmemektedir. Bu nedenle bulguda ifade edilen planlama eksikliğinin giderilmesi ve bütçenin öngörüye dayalı hazırlanması yönündeki tespit geçerliliğini korumaktadır.
Sonuç olarak, bütçe ödeneklerinin ve gelir tahminlerinin; İdareye mevzuatla verilen görevler ve gelir kalemleri ile önceki yıllarda gerçekleştirilen yüklenmeler ve bütçe yılında gerçekleştirilecek yatırımların paydaşlarla koordinasyonu ile tahmini tutarları dikkate alınarak belirlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir.