T.C. Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Tarafından Ajans Mevzuatında Düzenleme Yapılmasının Gerekmesi (Sayıştay)

BULGU: T.C. Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Tarafından Ajans Mevzuatında Düzenleme Yapılmasının Gerekmesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Kalkınma Ajansı

Ankara Kalkınma Ajansı denetimi sırasında aşağıda belirtilen mevzuat değişikliklerine ihtiyaç duyulduğu görülmüştür.

a) Ajansın kabul ettiği projelerde destek olunan tutar ve eş finansman oranı, fizibilite desteği, güdümlü proje desteği, finansman desteği ve faizsiz kredi desteği, teknik destek uygulamaları, ajansların aracılık görevi üstlendiği Cazibe Merkezlerini Destekleme Programı, Sosyal Gelişmeyi Destekleme Programı gibi destek ve uygulamalarda genel anlamda yararlanıcılardan kaynaklanmayan sebeplerle destek ve sürelerin arttırılmasına yönelik ilave tedbirlerin alınmasına ihtiyaç duyulduğu görülmektedir. Nitekim 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’na 2008, 2018, 2019, 2022 ve 2023 yıllarında eklenen geçici maddelerle; fiyat farkı, ek fiyat farkı, sözleşmelerin tasfiyesi veya devri, ek fiyat farkı ve/veya sözleşmelerin devri, yapım işlerine ek fiyat farkı ve süre uzatımı verilmesine yönelik düzenlemeler yapılmıştır. Bu düzenlemelere sebep olan hususlar yukarıda sayılan Ajans desteklerini de etkilediğinden Bakanlık tarafından da benzer düzenlemelerin yapılması genel bir ihtiyaç olarak görülmektedir.

b-1) Kalkınma Ajansları Mal Hizmet ve Yapım İşi Satın Alma İhale Usul ve Esasları’n 4’üncü maddesinde temel ilkeler sayılmış olup bu ilkelerden birisi de ihale/satınalma işlerinde avans verilmemesidir. Ancak Esaslar’ın;

19’uncu maddesinde “(1) Mal ve hizmet alımı ile yapım işleri için ön ödeme öngörülmüş ise, ön ödeme Avans Teminat Mektubu karşılığında yapılır.”

30’uncu maddesinde sözleşmede bulunacak hususlar;

cc

e) Ödeme yeri ve şartlarıyla ön ödeme yapılıp yapılmayacağı, yapılacaksa şartları ve miktarı”

38’inci maddesinde

“(1) Ön ödeme yapılması ön görülen işlerde, ön ödeme miktarı toplam sözleşme bedelinin %20’sinden fazla olamaz ve avans teminat mektubu karşılığında yapılır. Avans Teminat Mektubu miktarı en az yapılan ön ödeme miktarı kadar ve süresiz olacaktır.

(2) Ön ödeme, sözleşmenin imzalanmasını takiben yedi gün içinde, avans teminat mektubunun sunulmasına istinaden yapılır.”

denilmiştir. Böylece avans verilmemesi temel ilkeler arasında sayılmış iken sonraki maddelerde avans/ön ödeme verilmesi şartları belirlenmiştir. Diğer taraftan yapılacak ön ödemenin hangi şartlarda ve faiz oranlarıyla mahsup edileceğine ilişkin genel bir düzenleme yapılmamıştır.

b-2) Esaslar’ın 3’üncü maddesinde, İhale/Satınalma Yetkilisi; “Yönetim Kurulu tarafından tespit edilecek sınırlar içerisinde, taşıt dışındaki taşınır malların alımı, satımı, kiralanması ve hizmet alımı ile yapım işleri konularında Genel Sekreteri, diğer hallerde ise Yönetim Kurulu adına Yönetim Kurulu Başkanını,” şeklinde tanımlanmıştır. Burada; İhale/Satınalma Yetkilisinin satım ve kiralama yapma yetkisi bulunmasına rağmen söz konusu Esaslar’da Ajansa ait mal ve/veya haklarının satılmasına veya kiralanmasına yönelik bir düzenleme yapılmamıştır.

Kalkınma Ajansları Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 40’ıncı maddesinde “Faaliyet alacakları hesap grubu, Ajans tarafından gelir olarak tahakkuk ettirilen ve faaliyet dönemi içinde tahsili öngörülen her türlü gelirler ile mal veya hizmet satış gelirlerinden kaynaklanan alacakların izlenmesi için kullanılır.” denilmek suretiyle ajansın mal veya hizmet satış gelirlerinin kaydına ilişkin düzenleme yapılmıştir. Ancak Ajans mevzuatında bu gelirlerin hangi usullerle elde edileceğine yönelik olarak usul hükümlerini düzenleyen bir düzenleme mevcut değildir.

c-) Girişim sermayesi yatırım fon işlemleri için saklama hesaplarına yatırılan tutarların muhasebeleştirilmesi hususunda mevzuatta düzenleme bulunmamaktadır.

Ajansların girişimcilik faaliyetlerinin desteklenmesi kapsamında saklama hesaplarına yatırılan tutarların ve fon bulucular tarafından yapılan işlemlerin sonucunda elde edilen kâr veya zarar ile mali yıl sonunda kapanış kayıtlarına esas olacak güncel değerlerin; dönem sonuna kadar izlenmesini sağlayacak düzenlemelerin Bakanlık tarafından yapılması gerekmektedir.

d-) Ajansa sunulan proje tekliflerinin bağımsız değerlendiriciler tarafından değerlendirilmesi işinin esaslarını belirlemek ve hizmet alan ve veren tarafların söz konusu işten kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini saptamak amacıyla düzenlenen ve “istisna akdi” olarak ifade edilen hizmet alımı sözleşmelerine; iş sözleşmesi sonucunu doğuracak şekilde maddeler eklendiği görüldüğünden Ajans ve Bakanlık tarafından Destek Yönetim Kılavuzu (DYK) eklerinin güncellenmesi gerekmektedir.

Ajans, proje tekliflerini değerlendirecek bağımsız değerlendiricilerden hizmet satın almaktadır. İmzalanan istisna akdi, 6098 sayılı Borçlar Kanunu’nun 470’inci maddesinde “…yüklenicinin bir eser meydana getirmeyi, işsahibinin de bunun karşılığında bir bedel ödemeyi üstlendiği sözleşmedir.” şeklinde tanımlanan eser sözleşmesine dayandırılmak istenmiştir. Eser sözleşmeleri kapsamında verilen hizmetler İş Kanunu kapsamında değildir. Ancak Ajansla değerlendiriciler arasında imzalanan sözleşmelerin,

“IV Numaralı bölümünde

Değerlendirici, Ajansta uygulanan günlük mesai saatleri süresi içerisinde ilgili teklif çağrısı için Ajans tarafından yayımlanan ilanda belirlenen sayıda projenin değerlendirmesini tamamlamalıdır.

Değerlendirici Ajans tarafından gerekli görülen hallerde mesai saatleri haricinde de (hafta sonu dahil olmak üzere) değerlendirmeye devam etmelidir.

Değerlendirici Ajansa hizmet verdiği sürece günlük mesaisinin tamamını Ajans için kullanmak zorundadır.”

“ VIII Numaralı bölümde

Değerlendirici, bu sözleşme süresince Ajans Genel Sekreterinden önceden alınmış yazılı bir izin olmadığı sürece başka bir kişi veya kuruluşla belirli veya belirsiz süreli iş akdi sözleşmesi ve/veya istisna akdi yapamaz, ticari ilişkiler kuramaz.”

“X Numaralı bölümde,

“Bu sözleşmeye konu olan ücretlendirme, aşağıdaki tablo esas alınarak gerçekleştirilecektir. Kamu personeli dışındaki bağımsız değerlendiricilere, değerlendirdikleri proje adedi üzerinden ücret ödenir.”

“XIII Numaralı bölümde

Değerlendirici, Türkiye Cumhuriyeti’nde yürürlükte olan vergi mevzuatına uymakla yükümlüdür. Ajans, gelir vergisi ve damga vergisi kesintilerini brüt ücretten düşmek suretiyle net ücret üzerinden ödeme yapar. Sosyal Güvenlik Kurumu mevzuatı gereğince ödenmesi gereken her türlü ödeme Değerlendirici tarafından karşılanacak olup, bütün sorumluluk Değerlendiriciye aittir.”

“XV Numaralı bölümde,

Ajans, İş Kanununun 25. maddesinin öngördüğü hallerde, sözleşmeyi süresinin bitiminden önce ve bildirim süresini beklemeksizin feshedebilir.

..düzenlemeleri yapılmıştır.

Bu düzenlemelerin gerek 4857 sayılı İş Kanunu gerekse 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu hükümlerine göre sonuçları olacağından söz konusu sözleşmelerin yeniden değerlendirilmesi ve Ajansın ihtiyaç duyduğu hizmeti Kalkınma Ajansları Mal Hizmet ve Yapım İşi Satın Alma İhale Usul ve Esasları’nda belirlenen alım usulleri dahilinde temin etmeleri gerekmektedir.

e-) Ajans tarafından; Kalkınma Ajansları Proje ve Faaliyet Destekleme Yönetmeliği çerçevesinde verilen destek sözleşmelerinde; sözleşmenin iptal edilmesi halinde uygulanacak tazminat, cezalar ve temerrüt faizi hakkında belirsiz düzenlemeler yapıldığı görüldüğünden Ajans tarafından desteklenen proje sözleşmelerinde; tazminat, cezai şart ve temerrüt faizi tanımları, rakamsal oranları ve uygulamanın nasıl olacağına ilişkin net düzenlemelere yer verilmesi gerekmektedir.

Örnek olarak Ajans tarafından 2023 yılında imzalanan TR51/23/GPD-DİSA/0001 ve TR51/21/SOGEP/CAN/0001 numaralı proje sözleşmeleri ve eki belgelerin incelemesinde;

Sözleşmede;

“6.2… Ek II hükümleri ile diğer eklerin hükümleri arasında ihtilaf halinde, Ek II hükümleri geçerli olacaktır.

Ek II-Genel Koşullar Madde 12’de sayılan durumlara ilave olarak sözleşmenin ihlal edilmesi veya görünürlük kurallarına uyulmaması halinde, bu durumun Ajans uzmanları tarafından bir tutanakla tespiti üzerine mali desteğin verilmesinden vazgeçilerek sözleşmenin feshine karar verilebilir. Ödeme yapılmış ise, bu durumun Destek Yararlanıcısı’na bildirilmesini müteakip Ajansın tanıdığı süre içinde alınmış olan destek tutarı, Ajansa iade edilir. Ayrıca, sözleşmenin feshi ile Destek Yararlanıcısı, sözleşmeden doğan masraflarla birlikte Madde 7.4.’te yer aldığı şekilde belirlenecek tutarda tazminat ödemekle yükümlü olur.”

7.4. Sözleşmenin feshi halinde uygulanacak cezai şart oranı yasal temerrüt faizi oranından az ve yasal temerrüt oranının iki katından fazla olmamak üzere Ajans tarafından belirlenir.

7.5. Destek Yararlanıcısının bu sözleşme hükümlerine göre Ankara Kalkınma Ajansı’na ödemesi gereken cezai şart ve tazminatlar dâhil her türlü muaccel borç için, borcun muaccel olduğu tarihte geçerli olan yasal temerrüt faizi oranı uygulanır. Ödemelerden öncelikle faiz mahsup edilir.”düzenlemeleri,

EKII Genel Koşullarda ise;

Proje kapsamında alımı desteklenen alet, teçhizat, yazılım, malzeme ve sistemler ile yapımı gerçekleştirilen tesislerin mülkiyeti destek yararlanıcısına aittir. Destek yararlanıcısı, sözleşme kapsamında aldığı tesis, makine, ekipman, teçhizat ve diğer malzemelerin, Ajans Genel Sekreterinin gerekçeli ve yazılı izni olmaksızın projenin sona ermesinden itibaren üç yıl süreyle mülkiyetini başkasına devredemez, rehin ve teminat olarak gösteremez, ve projede tanımlanan iş dışında başka bir iş için kullanamaz. Aksi durumda, destek yararlanıcısı destek miktarının üç katı tutarında Ajansa tazminat ödemeyi beyan ve kabul eder.

Madde 7.3’de belirtilen durumlara ilave olarak, söz konusu tesis, makine, ekipman ve diğer malzeme, projenin sona ermesinden itibaren üç yıl süreyle Ajans Genel Sekreterinin gerekçeli ve yazılı izni olmaksızın Ajansın kurulu olduğu Düzey 2 istatistiki bölge birimi dışına çıkarılamaz. Aksi halde destek yararlanıcısı söz konusu tesis ve taşınırlar için sağladığı destek miktarının üç katı tutarında Ajansa tazminat ödemeyi beyan ve kabul eder.

Yararlanıcının kusuru sebebiyle sözleşmenin feshedildiği durumlarda, destek yararlanıcısı, o zamana kadar kendisine ödenen destek tutarının faiziyle birlikte tamamını ve sözleşmedeki Ajans toplam destek miktarının özel koşullarda belirlenen oranı kadar cezai şart ödemeyi kayıtsız şartsız kabul ve taahhüt eder. Bunun yanısıra ajansın sözleşmenin feshi sebebiyle uğradığı zarar ve ziyanlar karşılığında tazminat talep etme hakkı saklı olup, bu hak

(tazminat hakkı) cezai şart talep etme hakkının alternatifi (seçimlik) olarak yorumlanamaz. Ayrıca, suç teşkil eden durumlarda, bu kişiler hakkında savcılığa suç duyurusunda bulunulur.

MADDE 15 – ÖDEMELER VE TEMERRÜT FAİZİ

15.1 Ek V’de yer alan örneğe uygun olarak hazırlanan ön ödeme talebi, sözleşme imzalanırken yararlanıcı tarafından imzalanır ve Ajansa sunulur. Sözleşmelerin imzalanmasını takiben 45 gün içinde, eğer talep edilmişse, kabul edilebilir nitelikteki teminat şartının yerine getirilmiş olması kaydıyla, toplam destek miktarının %40’ı, destek yararlanıcısına ait banka hesabına ön ödeme olarak aktarılır. Ancak Ajans, ilk izleme ziyareti ve başlangıç riski değerlendirmeleri neticesinde yararlanıcının ve projenin risk ve ihtiyaç durumunu değerlendirmek suretiyle, ön ödeme oranını yüzde yirmiden aşağı ve yüzde altmıştan yukarı olmamak kaydıyla yeniden belirleyebilir ve çok yüksek riskli projeler için gerekli tedbirler alınıncaya kadar ön ödeme yapılmamasına karar verebilir.

Yapılan ön ödemeler tamamen harcanana kadar, proje hesabının bakiyesi destek yararlanıcısı tarafından sözleşmede bildirilen proje hesabına bağlı bir repo hesabında değerlendirilir. Bu kapsamda elde edilen bütün faiz geliri ile bunun üzerindeki her türlü hak Ajansındır. Proje özel hesabına bağlı hesaplarda biriken bu faiz gelirlerinin, proje dönemi sonunda Ajansın kendi hesaplarına iadesi talep edilebileceği gibi destek yararlanıcısına yapılacak nihai ödemeden mahsup da edilebilir.

Destek yararlanıcısı, talep edilmesi durumunda, Ajansa Ek XIII’de verilen örnek uyarınca bir teminat verir. Teminat nihai ödemenin yapılmasını müteakip serbest bırakılır.

Ara ödeme oranı, son ödeme oranı en az %10 olacak şekilde belirlenir.

Ara ödeme, destek yararlanıcısı tarafından sunulan ara (teknik ve mali) raporun ve ara ödeme talebinin Ajans tarafından uygun bulunması halinde, yararlanıcıya ait banka hesabına, onay kararından sonraki 30 gün içerisinde aktarılır.

Destek miktarının son ödemesi, destek yararlanıcısı tarafından sunulan nihai (teknik ve mali) raporun ve son ödeme talebinin Ajans tarafından uygun bulunması halinde, yararlanıcıya ait banka hesabına, onay kararından sonraki 30 gün içerisinde aktarılır.” Düzenlemeleri yapılmıştır.

Ajans tarafından yapılacak ödemeler destek yararlanıcısının bildirdiği banka hesabına (ödenen desteklerin dökümü yapılabilen, projeye özel, bir banka hesabı) yapılacaktır.

Ajans tarafından yapılacak ödemeler, Türk Lirası olarak yapılacaktır.

Destek yararlanıcısı tarafından ara veya nihai rapor düzenlenmeksizin sunulan ödeme talepleri Ajans tarafından işleme konulmayacaktır.

Destek yararlanıcısı tarafından yapılacak ara veya son ödeme taleplerinde aşağıda belirtilen tüm dokümanların bulunması gerekmektedir;

1. Ara/Nihai (Teknik ve Mali) Rapor

2. Ödeme Talep Formu ve eki destekleyici belgeler;

a. Ödeme Belgeleri (fatura, dekont, makbuz, mal alımlarında ise malın teslim alındığına dair teslimat tutanağı, sevk irsaliyesi, demirbaş tutanağı vb. destekleyici dokümanlar)

b. Alt Sözleşmelerin (hizmet, mal alımı ve yapım işleri) Listesi

Destek yararlanıcısı, aldığı destek miktarı 200.000 TL üzeri veya Ajans tarafından talep edildiyse son ödeme talebine yasal denetim konusunda ulusal veya uluslararası kabul görmüş bir denetim kurumuna (örn: Yeminli Mali Müşavirler/Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler Odası veya Sermaye Piyasası Kurulunca onaylanmış bağımsız denetim şirketi) mensup onaylı bir denetçi tarafından hazırlanmış tüm proje harcamalarını teyit eden bir rapor ekler. Bu durumda bulunan destek yararlanıcısı uygun miktarda bir harcama teyidi maliyetini proje bütçesinde göstermelidir. Destek yararlanıcısı dış denetçiye Madde 16’da bahsedilen bütün erişim haklarını verir. Sözleşmede Ek XI’deki örneğe uygun olarak hazırlanan denetim raporunda denetçi; destek yararlanıcısı tarafından beyan edilen masrafların gerçek, tam ve sözleşmeye uygun olduğunu teyit eder.

Madde 15.10’de atıfta bulunulan harcama teyidini yapacak denetim şirketinin adı ve adresi, eğer bu tür teyit gerekiyorsa, sözleşmede Özel Koşullar Madde 5.2’ye dahil edilmelidir.

19. Yararlanıcının bu sözleşme hükümlerine göre Ankara Kalkınma Ajansı’na ödemesi gereken cezai şart ve tazminatlar dahil her türlü muaccel borç için, borcun muaccel olduğu tarihte geçerli olan yasal temerrüt faizi oranı uygulanır. Ödemelerden öncelikle faiz mahsup edilir.”

düzenlemeleri yapılmıştır. Yukarıya aynen alınan ve başlığı “Ödemeler ve Temerrüt Faizi” olan 15’inci maddede temmerrüt faizi ibaresi dahi geçmemektedir.

Bu düzenlemelerde sözleşmenin feshi halinde ödenecek tazminatın ne olduğu,cezai şart oranı, temerrüt faizinin nasıl uygulanacağına ilişkin net düzenlemelere yer verilmemiştir. Bu düzenlemelerin net olarak belirlenmeden sözleşme imzalanması geçmiş dönemde yargı konusu olan ihtilafların Ajans aleyhine sonuçlanmasına sebep olmuştur.

Ajans tarafından desteklenen proje sözleşmelerinde; tazminat, cezai şart ve temerrüt faizi tanımları, oranları ve uygulamanın nasıl olacağına ilişkin net düzenlemelere yer verilmelidir.

f-) Ajans tarafından yararlanıcının verdiği “Emre yazılı bononun” teminat olarak kabul edildiği görüldüğünden; Kalkınma Ajansları Proje ve Faaliyet Destekleme Yönetmeliği’nin 44’üncü maddesinin (1) numaralı fıkrasının (ç) bendinde yer alan “Genel sekreter tarafından teklif edilip yönetim kurulunca onaylanan diğer teminatlar.” düzenlemesinin kaldırılarak 44’üncü maddenin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 34’üncü maddesine göre yeniden düzenlenmesi diğer taraftan aynı maddenin (6) numaralı fıkrasındaki “( Değişik:RG-14/3/2020- 31068) Teminatlar, yararlanıcıya yapılan ön ödeme tutarının ve aynı oranda yararlanıcının eş finansman tutarının usulüne uygun harcandığının Ajans tarafından kabulünün ardından serbest bırakılır.” şeklindeki düzenlemenin değişiklikten önceki haline getirilerek “Teminatlar, nihai ödemenin yapılmasını müteakip yararlanıcının bu işten dolayı Ajansa herhangi bir borcunun olmadığı tespit edildikten sonra serbest bırakılır.” şeklinde yeniden düzenlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

g-) Ajans personelinin yurtiçi ve yurtdışı geçici görevlendirilmeleri sebebiyle Kalkınma Ajansları Yönetim Sistemi (KAYS) üzerinden düzenlenen yurtiçi/yurtdışı geçici görev yolluğu bildirimi düzenlemelerinin yeniden değerlendirilmesi gerekmektedir. Sistem yöneticilerinin; öncelikle bu bildirimin, düzenleyen personel açısından sorumluluk doğuran bir beyanname olduğunu göz ardı etmemeleri gerekir. Bildirimin altında yazıyla gider toplamının yazılması ve bildirim sahibi tarafından imzalanması gerekmektedir. Ancak sistem tasarımı sebebiyle toplam gider değil avans miktarı düşüldükten sonra kalan tutar yazılmaktadır. Yurtdışı bildirimlerinde toplam tutarın gösterilmesi gereken son sütununa Türk Lirası ve döviz tutarları kendi birimleriyle aynen geçmekte bu şekilde düzenlenen çıktı imzalanmaktadır. Her ne kadar rakamla toplam tutar hesabında dövizler de cari kurdan TL’ye çevrilmekte ise de bu durum süreç yönetiminde denetimi sorunlu hale getirmektedir. Ayrıca sistem yurtdışı bildirimlerde aynı günler için hem yurt içi hem de yurtdışı yevmiye yazılmasına izin verebilmektedir. Örnek olarak 23.02.2024 tarih ve 283 yevmiye numaralı ödeme emri belgesi ekindeki bildirimde 6 ve 7 Ocak günlerinde hem yurtiçi, hem de yurtdışı günler için yevmiye hesaplanmıştır. Böylece 06.01.2024-15.01.2024 tarihleri arasında yol dahil toplam 10 gün bulunmasına karşılık 11 yevmiye hesaplanmıştır.

Yukarıda belirtilen hususların Bakanlık tarafından değerlendirilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.