|
ÖZET: Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü tarafından pazarlık usulü ile kiraya verilen alanlara ilişkin kira sözleşmelerinde, amaca aykırı hükümler bulunduğu tespit edilmiştir. 10 Temmuz 2018 tarihli Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 109. maddesi, Genel Müdürlüğün görevleri arasında tabiat varlıkları ve doğal sit alanlarıyla ilgili tasarruf ve işletme yetkilerini belirtmektedir. Ayrıca, 2 Mayıs 2013 tarihli yönetmelikte, devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanmasında izlenecek usuller detaylandırılmıştır. İhalelerin açık teklif usulü ile gerçekleştirilmesi esası, yalnızca belirli durumlarda pazarlık usulüne geçiş yapılabileceğini öngörmektedir.
Denetim raporları, bazı günübirlik alanların kiralanmasında pazarlık usulünün kullanıldığını ve bu süreçte gerekli izinlerin eksik olduğunu ortaya koymuştur. Özellikle, kiracıların alanları üçüncü şahıslara devretmesi, bu usulün amacına aykırı bir durum yaratmaktadır. İlgili mevzuat, bu alanların korunmasını ve düzenlenmesini öncelikli kılarken, yoğun ziyaretçi akınına maruz kalan alanların kiralanması ve işletilmesi sırasında dikkatli bir denetim gerekmektedir. Sonuç olarak, Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü tarafından yapılan kiralamalarda, üçüncü şahıslara işlettirme ile ilgili hükümler gözden geçirilmelidir. Kamu yararını gözeten bir yaklaşım benimsenerek, bu alanların korunması ve sürdürülebilir yönetimi sağlanmalıdır. |
BULGU: Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünce Pazarlık Usulü ile Kiraya Verilen Yerlere Ait Kira Sözleşmelerine Olura Aykırı Hüküm Konulması
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün, pazarlık usulü ile kiraya verdiği günübirlik alanların kira sözleşmelerine amaca aykırı hüküm konulduğu görülmüştür.
10.07.2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü” başlıklı 109’uncu maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde; Genel Müdürlüğün görevlerinden biri, Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek, korunan alanlara ilişkin insan ve finansman kaynağı sağlamak olarak belirtilmiştir.
02.05.2013 tarih ve 28635 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan “Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik” in “Dayanak” başlıklı 3’üncü maddesinde;
“Bu Yönetmelik, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 109 uncu maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.”
hükmüne yer verilmiş olup;
“Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde bu Yönetmelikte geçen “Kanun” kelimesinin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nu ifade ettiği belirtilmiştir.
Ayrıca aynı Yönetmeliğin “İhale esasları” başlıklı 55’inci maddesinde;
“ 1-(Değişik:RG-23/6/2018-30457) Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerin kiraya verilmesinde tahmin edilen yıllık kira bedeli, Kanunun 45 inci maddesine göre her yıl merkezî yönetim bütçe kanunuyla belirlenen parasal sınıra kadar olan ihalelerde açık teklif usulü, bu sınırı aşanlarda ise kapalı teklif usulü uygulanır. Kapalı veya açık teklif usulüyle kiraya verilemeyen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yer, yeniden aynı usulle kira ihalesine çıkarılır veya idare yararı görüldüğü takdirde, ihalenin bitiş tarihinden itibaren 15 gün içinde iş pazarlıkla kiralanabilir.
Kullanışlarının özelliği veya İdareye yararlı olması nedeniyle kapalı veya açık teklif usulleriyle ihalesi uygun görülmeyen taşınmazlar, Kanunun 51 inci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir.
Aşağıda belirtilen durumlarda Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler Kanunun 51 inci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir:
f- ) Sözleşmeden doğan yükümlülüklerini yerine getiren eski kiracısı tarafından kiralanması talep edilen Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin (otoparklar hariç) kiraya verilmesi,”
Aşağıda belirtilen kurum ve kuruluşlara Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler Kanunun 51 inci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine göre pazarlıkla kiraya verilebilir.
“c) (Danıştay Onüçüncü Dairesinin 2/11/2021 tarihli ve E.:2021/3498 sayılı kararı ile yürütmesi durdurulan bent: En az on yıl süreli, çevrenin ve biyolojik çeşitliliğin en uygun şekilde korunması, kullanması, izlenmesi, proje geliştirilmesi, iyileştirilmesi ile çevre kirliliğinin önlenmesi amacı ile faaliyet gösteren vakıflara veya bu vakıfların kuruluşlarına kiraya verme.)”
denilmiştir.
Danıştay Onüçüncü Dairesinin 02.11.2021 tarihli ve E.:2021/3498 sayılı kararında; Bakanlığın 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve kamu taşınmazlarıyla ilgili esas alınması gereken 2886 sayılı Kanun’un kendisine tanıdığı görev ve yetkilerle sınırlı olarak yönetmelik çıkarma yetkisinde olduğu, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve anılan taşınmazlarla ilgili olarak kullanma izni veya işletme hakkı verilmesinin 2886 sayılı Kanun ve uyuşmazlığa konu Yönetmelikte genel usul olarak benimsenen ihale usulüne tabi olduğu, dolayısıyla 55’inci maddenin dördüncü fıkrasının (c) bendinde yer alan kurum ve kuruluşlar için pazarlık usulü ile taşınmaz kiralanmasının üst hukuk kurallarına aykırı olduğu ifade edilmiştir.
Diğer taraftan yukarıdaki yönetmeliğin dayanağı olmamakla birlikte uygulanılacak kanun olarak atıfta bulunulan ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer yollarla ekonomiye kazandırılmasına ilişkin temel kanun olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51/g maddesinde;
“g) Kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeyen, Devletin özel mülkiyetindeki taşınır ve taşınmaz malların kiralanması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi,”
hükümlerine yer vermiştir.
Yukardaki ilgili kanun ve yönetmelik hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; ihalede açıklık ve rekabetin sağlanmasının, temel ilke ve prensiplerden olduğu ve bu ilke ve prensibin gereği olarak, kapalı teklif usulünün ‘Esas’ usul olduğu, diğer usullerin ise belirli şartlar dahilinde uygulanacak istisnai usuller mahiyetinde olduğu anlaşılmaktadır.
Yönetmeliğin, ihalelerin pazarlık usulü ile yapılmasını,kullanışlarının özelliği, idarelere yararlı olması veya ivediliği nedeniyle kapalı veya açık teklif yöntemleriyle ihalesi uygun görülmeme şartına bağlı kıldığı görülmektedir.
Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünce bazı günübirlik alanların pazarlık usulü ile kiraya verildiği görülmüştür. İlgili yerlerin pazarlık usulü ile kiraya verilmesine ilişkin olarak Bakan Olurları alınmış olup ilgili Olurlarda;
“Özel Çevre Koruma Bölgeleri; kirliliğe karşı korunması (Barselona), sözleşmenin taraf ülkelere getirdiği bir yükümlülük gereği ülkemiz ve dünya ölçeğinde ekolojik öneme haiz çevre kirlenmesine ve bozulmaya hassas, tarih ve tabiat varlıkları bulunan alanların gelecek nesillere intikalini sağlamak, getirilecek koruma ve gelişme kararları ile bu vasıflarının devamlılığını temin etmek amacıyla özel koruma altına alınan tespit ve ilan edilen alanlardır.
Özel çevre Koruma Bölgelerinde ilgili mevzuat hükümlerine göre çevrenin korunması, geliştirilmesi ve yapılaşması hakkında esas ve usuller Bakanlığımızın (Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü) görev ve yetkileri içerisindedir.
Bu değerlendirmeler doğrultusunda, Bakanlığımızın (Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü) görev ve yetkileri kapsamında kiralamaya konu edilecek alan ülkemizin önemli biyolojik çeşitlilik değerlerini barındıran ulusal ve uluslararası mevzuatlarla korumaya alınmış, ülke ve dünya ölçeğinde tanınırlığı sahip önemi olan alanlardır. Yoğun günübirlik ziyaretçi kullanımının olması alanı kirliliğe açık hale getireceğinden alanların bir bütün olarak düzenlenmesi ve işletilmesi esnasında kullanımların denetlenmesi ile alanın azami korunması önem arz etmektedir.”
denilmektedir.
Yukardaki Bakanlık oluru ve konuyla ilgili aynı mahiyetteki diğer olurlardan anlaşılacağı üzere ilgili alanların özel korunma gerektirmesi nedeniyle pazarlık usulüyle kiralandığı ya da kira sürelerinin uzatıldığı anlaşılmaktadır.
Şirket ile imzalanan bu kapsamdaki aynı tip Kira sözleşmelerinin 9’uncu maddesinde;
“Kiracı, idarenin izni olmadan sözleşmenin bir kısmını veya tamamını devredemez, ortak alamaz, kiraya verilen yeri genişletemez, değiştiremez ve amacı dışında kullanamaz.”
Teknik Şartnamelerin “E) Alanın kullanma ve İşletme Esasları” başlıklı kısmın 22’inci maddesinde;
“Her türlü sorumluluk ihaleyi idareden alanda kalması şartıyla üçüncü kişiye kiralama yapılabilir” denilmiş olsa da Kiralayanın üçüncü kişilere yapacağı kiralamalarla ilgili olarak gerekli izinleri Bakanlıktan aldığı ancak bazı izinlerde kime kiralayacağını bildirmediği görülmüştür.
Yapılan incelemede, Muğla ilindeki günübirlik alanlarının işletilmesi için yapılan pazarlık ihalelerini alan kiracının ilgili alanları üçüncü şahıslara işlettirdiği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine İdare tarafından; pazarlık usulü ile kullandırma yönteminin mevzuata uygun olduğu belirtilmiştir.
Ancak, bulguda bahsedilen husus özellikli alanların pazarlık usulü ile kullandırılması değil nitelikleri ve özelliklerinden dolayı yoğun günübirlikçi ziyaretçi kullanımının alanları kirliliğe açık hale getirmesi ve alanların bir bütün olarak düzenlenmesi, işletilmesi, denetlenmesi ve azami korunmasının önemine ilişkindir. Kamu yararı da gözetilerek pazarlık usulü ile ihale edilen alanların, kiracı tarafından ihale edilerek üçüncü şahıslara işlettirilmesi kısıtlayıcı bir usul olan Pazarlık usulünün amacına aykırılık teşkil etmektedir.
Bu itibarla; Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünce pazarlık usulü ile kiraya verilen yerlere ait kira sözleşmelerindeki üçüncü şahıslara işlettirme ile ilgili hükümlerin yeniden değerlendirilmesi gerekmektedir.