BULGU: Teyit Süreçlerindeki Eksiklikler Nedeniyle Gerçeğe Aykırı Düzenlenen Kefalet Senetlerinin Kabul Edilmesi
2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Yatırım İzleme Koordinasyon Başkanlığı – YİKOB
İdarenin bazı ihalelerinde, yükleniciler tarafından teminat olarak sunulan kefalet senetlerine ilişkin teyit süreçlerinin sağlıklı yürütülmemesi sonucunda, daha sonradan gerçeğe aykırı olduğu tespit edilen senetlerin kabul edildiği görülmüştür.
sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlılı 4’üncü maddesinde “ … Teminat Mektubu: Bankalar tarafından verilen teminat mektupları ile Türkiye’de yerleşik sigorta şirketleri tarafından kefalet sigortası kapsamında düzenlenen kefalet senetlerini,. ” hükmü yer almakta olup, kefalet senedi Kanun’un 34’üncü maddesinde teminat olarak kabul edilebilecek değerler arasında sayılmıştır.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin 18.1.3. maddesinde; “İhale Uygulama Yönetmeliklerinin ‘Teminatlar’ başlıklı ilgili maddelerinde; “Gerekli görüldüğünde, teminat mektuplarının teyidi idarelerce, ilgili bankanın genel müdürlüğünden veya şubesinden ya da ilgili sigorta şirketinin genel müdürlüğünden veyahut yetkilendirilmiş merkezi kuruluşların internet sayfaları üzerinden yapılabilir. Resmi yazışma yoluyla yapılan teyitlerde, bankanın veya sigorta şirketinin en az iki yetkilisinin imzasının bulunması gerekir.” denilmektedir. Buna göre; teminat mektuplarının altına teyide yönelik ibare eklemek isteyen bankanın/sigorta şirketinin; “Bu teminat mektubunun teyidi için, (. .com.tr) posta adresine veya (..) no.lu faksa teminat mektubu içeriğindeki bilgileri içeren yazı yazılarak idarelerce bu teminat mektubu ile ilgili teyit alınabilir. .” hükmü yer almaktadır.
sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Yasak fiil ve davranışlar” başlıklı 25’inci maddesinde; sahte belge düzenlemenin, kullanmanın veya bunlara teşebbüs etmenin yasak fiil ve davranışlar arasında olduğu, “İhalelere katılmaktan yasaklama” başlıklı 26’ncı maddesinde; 25’inci maddede belirtilen fiil veya davranışlarda bulundukları tespit edilenler hakkında fiil veya davranışlarının özelliğine göre ihalelerden yasaklama kararı verileceği belirtilmiştir.
5684 sayılı Sigortacılık Kanunu’nun “Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde;
“(1)Bu Kanunun amacı, ülkemiz sigortacılığının geliştirilmesini sağlamak, sigorta sözleşmesinde yer alan kişilerin hak ve menfaatlerini korumak ve sigortacılık sektörünün güvenli ve istikrarlı bir ortamda etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek üzere bu Kanuna tâbi kişi ve kuruluşların, faaliyete başlama, teşkilât, yönetim, çalışma esas ve usûlleri ile faaliyetlerinin sona ermesi ve denetlenmesine ilişkin hususlar ve sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümlenmesine yönelik olarak sigorta tahkim sistemi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemektir.
(2) Türkiye’de faaliyet gösteren sigorta şirketleri, reasürans şirketleri, Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği, aracılar, aktüerler ile sigorta eksperleri bu Kanun hükümlerine tâbidir.
… ” , “Ruhsat başlıklı” 5’inci maddesinde; “(I) Sigorta şirketleri ve reasürans şirketleri, faaliyete geçebilmek için, faaliyet göstermek istedikleri her bir sigorta branşında Müsteşarlıktan ruhsat almak zorundadır. Alınan ruhsatlar, ticaret siciline tescil ve Ticaret Sicil Gazetesi ile Türkiye çapında dağıtımı yapılan ve tiraj bakımından ilk on sırada yer alan günlük gazetelerden ikisinde ilan ettirilir. ” , “Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği” başlıklı 24’üncü maddesinde ise; “(I) Sigorta şirketleri, reasürans şirketleri ve 4632 sayılı Kanuna göre kurulan emeklilik şirketleri merkezi İstanbul’da bulunan ve kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olan Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliğine giriş aidatını ödeyerek üye olmak zorundadır.” hükümleri yer almaktadır.
Hazine Müsteşarlığının teşkilat ve görevlerine ilişkin olarak 4059 sayılı Kanun’da yer alan düzenlemeler Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine göre oluşturulan idari teşkilat yapısına geçiş sürecinde 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış, böylece Müsteşarlığın ve dolayısıyla onun bünyesindeki Sigortacılık Genel Müdürlüğü ile Sigorta Denetleme Kurulunun hukuki varlığına son verilmiştir.
Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesindeki Sigortacılık Genel Müdürlüğü ile Sigorta Denetleme Kurulunun birleştirilmesi ile 18.10.2019 tarihli ve 47 Sayılı Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile sigortacılık ve özel emeklilik sektörlerinin düzenlenmesi ve denetlenmesine dair görevleri yürütmek amacıyla Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu (SEDDK) kurulmuş, Kararname’nin “Kurumun görev ve yetkileri” başlıklı 4’üncü maddesinde; 5684 sayılı Sigorta Kanunu da dahil olmak üzere kurumun diğer mevzuatlarda yer alan sigortacılık ve özel emekliliğe ilişkin görev ve yetkileri yürüteceği ifade edilmiştir.
Kurum anılan düzenlemelerdeki yetkilere istinaden ülke çapında faaliyet gösteren yetkili sigorta şirketlerini kendi internet sayfasında ilan etmekte ve sigorta şirketlerinin düzenledikleri kefalet senetlerinin geçerliliği için Sigorta Bilgi ve Gözetim Merkezinin (SBM) internet sitesinde bulunan “Sigortam360” uzantısının “Poliçeler” sekmesindeki “https://online.sbm.org.tr/ovm-police/public/kefaletSenedi/sorgu.sbm” adresi ile e-Devlet üzerinden sorgulama imkanı sunmaktadır.
Yapılan incelemede, İdare tarafından gerçekleştirilen ihaleler sonucunda yüklenicilerden alınan kesin kefalet senetlerinden bazılarının sahte olduğu tespit edilmiştir. Sahte olduğu tespit edilen kefalet senetlerinde de iki unsurun ortaya çıktığı görülmektedir. Bunlardan birincisinde, Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun ilan ettiği kefalet senedi düzenlemeye yetkili sigorta şirketinin adının yanına kefalet ibaresi eklenmek (Örneğin: Yetkili sigorta şirketi ABC Sigorta A.Ş iken ABC Kefalet Sigorta A.Ş ismi kullanılmakta) ve amblemini benzetmek suretiyle yetkili sigorta şirketinin kefalet senedi düzenleyen şirketi izlenimi verilmektedir. İkincisinde ise, bizzat yetkili sigorta şirketinin kendisiymiş izlenimi verilmektedir. Her iki durumda da kefalet senetlerinin üzerindeki KEP adresleri ile yetkili sigorta şirketlerinin KEP adreslerinin uyuşmadığı, teyit için eklenen karekodların yetkili sigorta şirketinin internet sayfasına değil de başka bir internet sayfasına yönlendirme yaptığı, son olarak e-Devlet üzerinden erişime açılan kefalet senedi sorgulama ekranında da poliçelerin doğrulanmadığı tespit edilmiştir. İdarenin, teyit işlemlerini yukarıda bahsedilen doğrulama yöntemleri ile yetkili sigorta şirketlerinin kendi KEP adresleri ve internet sayfaları yerine senedin üzerinde yer alan KEP adresleri üzerinden ve karekodlar üzerinden gerçekleştirdiği ve gerçeğe uygun olmayan kefalet senetlerini kabul etme konusunda yanılgıya düştüğü görülmüştür.
Kamu İdaresi cevabında, yapılan alımlar kapsamında gerçeğe uygun olmayan kefalet senediyle ilgili 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu uyarınca gerekli işlemlerin yapıldığı, bundan sonra alınacak kefalet senetlerinde gerekli teyit işlemlerinin yapılmasına dikkat edileceği ifade edilmiştir. Ayrıca idare tarafından konuyla ilgili adli işlemlerin başlatıldığına dair bilgi ve belgeler sunulmuştur.
Sonuç olarak, kefalet senetlerinin teyit işlemlerinde gerekli özenin gösterilmesi, Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun sunduğu doğrulama yöntemlerinin kullanılması ve senet üzerindeki KEP adresleri ile şirket ünvanlarının karşılaştırılması önem arz etmekte olup sahte kefalet senedi sunan yüklenicilere ise 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu uyarınca gerekli yaptırımların uygulanması gerekmektedir.