Ticari Minibüs Hatlarına İlişkin Toplu Taşıma Hakkının Süresiz Olarak Üçüncü Kişilere Kullandırılması (Sayıştay)

BULGU: Ticari Minibüs Hatlarına İlişkin Toplu Taşıma Hakkının Süresiz Olarak Üçüncü Kişilere Kullandırılması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Balıkesir ilinin Büyükşehir olmasından önce Valilik veya İl Trafik Komisyonu kararına istinaden çalışan toplu ulaşım araçlarının, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu yürürlüğe girdikten sonra Büyükşehir Belediyesinin izni ve denetimi altında çalıştıkları ancak Valilik veya İl Trafik Komisyonu kararına istinaden verilen çalışma izninin aynı şekilde sürdürüldüğü görülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanunu ile 5216 sayılı Kanunu hükümlerinden toplu taşıma hakkının belediyenin görev ve yetkisinde olduğu anlaşılmakta olup, bu hakkın 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu çerçevesinde ihale yoluyla rekabete uygun, saydamlığı sağlayarak sürenin belirli olması gibi hususları da içerecek şekilde isteklilere verilmesi gerekir.Kanunda öngörülen sürelerden daha uzun bir sürenin öngörülmesi ya da hiçbir şekilde süre öngörülmemesi durumlarında bu durumun hukuka aykırılık oluşturacağı kuşkusuzdur.

Yapılan incelemede; Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde belirlenen güzergâhlarda çalışan araçların ticari minibüs hatlarını işletme hakkı olduğu anlaşılmıştır. Valiliğin çalışma izni/il trafik komisyon kararı ile toplu taşıma yapmaya başlamış olan, ancak anılan izinlerin geçerliğinin bitiminde yeni bir ihale yapılmadığı için araçlar çalışmaya devam etmektedir.

Büyükşehir olmadan önce her Belediyenin yetkisi kendi mücavir alanlarıyla sınırlı olduğundan dolayı ulaşım ile ilgili hak da bu çerçevede değerlendirilmelidir. İlden ilçeye ya da ilçeden ilçeye ulaşımda Belediyelerin yetkileri bulunmamaktadır. İlden ilçeye ya da ilçeden ilçeye toplu ulaşım yapacak kişiler İl Trafik Komisyonundan çalışma izni alarak çalışmışlardır. Bu çalışma izni ise müracaatla verilen bir izin olup belirli sürelerle yenilenmektedir.

5216 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesiyle artık Büyükşehir alanları içindeki ulaşım hakkı Büyükşehir Belediyesine geçmiştir. Bu bağlamda daha önce farklı Belediyelerin yetki sahasının dışında olan ilden ilçeye ya da ilçeden ilçeye toplu ulaşım konusunda artık Büyükşehir Belediyesi yetkilidir. Nitekim bu şekilde çalışan toplu ulaşım araçlarına her yıl Büyükşehir Belediyesince izin verildiği gibi denetimi de yapılmaktadır. Artık İl Trafik Komisyonlarının 5216 sayılı Kanun sonrası yetkisi kalmamıştır.

Daha önce il trafik komisyonu kararıyla izin verilen ilden ilçeye ya da ilçeden ilçeye toplu ulaşım konusunda fiili durum olarak her yıl izin verilerek sürdürülmesi mümkün değildir. Yapılması gereken, artık yetki Büyükşehir Belediyesinde olduğuna göre en son tarihli il trafik komisyonu kararında belirtilen süre sonunda söz konusu hatların süre ve şartları belirlenerek ihale yoluyla verilmesidir.

Belediyenin toplu ulaşım hizmetlerini Danıştayın görüşü ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebileceği göz önüne alındığında, imtiyazı aşan şekilde fiili olarak hattın süresiz ihalesiz kullandırılması kabul edilebilir değildir.

İl trafik komisyonundan alınan izne istinaden faaliyette bulunan bu minibüs/otobüslerin çalışma durumlarının izin / tahsis suretiyle sürekli uzatılması şeklinde verilen ve yıllardır devam eden bu uygulama 5216 sayılı Kanun yürürlüğe girene kadar bu kişiler açısından kazanılmış haktır. Ancak 5216 sayılı Kanunla yeni durum oluştuğu için bu kişilerin geçmişte aldıkları izne istinaden süresiz olarak bu hakkı kullanmaları kazanılmış hak değildir.

Yukarıda bahsedilen denetim tespiti üzerine İdare tarafından; 2217 adet ticari minibüs hattı işletme hakkının iki ayrı yasal dayanağa sahip olduğu, 2217 adet minibüs işletme hakkından bir kısmının, 86/10553 sayılı Ticari Plakaların Verilmesinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı gereğince verilmiş olan minibüs işletmeciliği yapma yetkisini haiz minibüs plakası olduğu, buna göre verilen plakalara ilişkin süre sınırı bulunmadığı, 2217 adet minibüs işletme hakkından diğer kısmının ise, 4935 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu gereğince verilmiş olan, yolcu taşımacılığı yapma yetki belgesi/izni ile edinilen işletme hakkı olduğu,yetki belgesi/izin ile edinilen işletme hak sahipliğinin 5 yıl süre sınırına tabi olduğu, ancak 4935 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu 33. madde hükmü gereğince, hak sahibinin süre bitiminde belgeyi yenileme hakkına sahip olduğu,dolayısıyla 4935 sayılı Kanuna dayalı olarak minibüs işletme hak sahipliği edinenlerin mezkur hakları, sınırsız yenilenebilirlik niteliği bulunan süreli hak olduğu iddia edilerek 2217 adet ticari minibüs hattı işletme hakkından hiçbirinin hak sahibinin işletme hakkını kullanma isteği karşısında, belirli bir süre sonunda idarece resen ortadan kaldırılması gereken nitelikte olmadığı, Ayrıca, 5393 ve 5216 sayılı Kanunlarda toplu taşıma hizmetlerinin kapsamı belirtilmediği, 4736 sayılı Kanunla belirlendiği ve 4736 sayılı Kanunun 1. maddesinin 6. fıkrasının “toplu taşıma hizmetinin kapsamının Maliye, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme, İçişleri, Çevre ve Şehircilik ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik bakanlıklarının görüşleri alınmak suretiyle Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.” Hükmü gereğince, ilgili Bakanlıklarca toplu taşıma hizmetinin kapsamının 04.03.2014 tarihli ve 28931 sayılı Resmi Gazete’de Ücretsiz veya İndirimli Seyahat Kartları Yönetmeliği ile belirlendiği ve toplu taşıma hizmetlerinin kapsamına “minibüs taşımacılığının” dahil olmadığının hüküm altına alındığı, bunun üzerine, minibüs taşımacılığının toplu taşıma tanımına dahil edilmemesi yönünden de iptali istemiyle, Danıştay’da söz konusu yönetmeliğin iptali davası açıldığı ve Yargılama sonucunda nihai olarak, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 2019/3348 E. 2020/1552 K. Kararı ile; belirli kriterlere göre minibüs taşımacılığının, toplu taşıma kapsamına dahil edilmemesi işlemi hukuka uygun bulunarak, iptal isteminin reddedildiği, 4736 sayılı Kanunun 1. maddesinin 6. fıkrasına ve Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 2019/3348 E. 2020/1552 K. Kararına göre, minibüs taşımacılığı toplu taşıma hizmetleri kapsamında olmadığına göre; 5393 ve 5216 sayılı Kanunlar ile yetkileri belirlenmiş ve taşımacılık faaliyetlerinden sadece toplu taşıma yapmakla görevli/yetkili olan belediyenin, minibüs taşımacılığı yapması veya “belediye adına özel işletmecilere yaptırması” nın mümkün bulunmadığı, dolayısıyla, belediyenin minibüs hattı işletmeciliği imtiyaz, ruhsat, kiralama ihalesine çıkmasının da mümkün bulunmadığı,bulgunun temel olarak minibüs taşımacılığının toplu taşıma kavramı kapsamında olduğunun değerlendirilmesine dayandığı, Minibüs taşımacılığının bir çeşit toplu taşıma olarak değerlendirilmesinin, mevzuata uygun olmayabileceği ve sürecin, 2217 adet minibüs işletmeciliği hakkını idari kararla resen sonlandırma yönünde yapılacak işlemlerden etkilenenlere tazminat ödemekle sonuçlanabileceği göz önüne alınarak minibüs taşımacılığının toplu taşıma olarak değerlendirilemeyeceği sonucuna varıldığı belirtilmiştir.

4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’a dayanılarak çıkarılan Ücretsiz veya İndirimli Seyahat Kartları Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde yer alan şehir içi toplu taşıma hizmetleri tanımında minibüs taşımacılığına yer verilmediği, dolayısıyla toplu taşıma kavramı içerisinde yer almayan minibüs taşımacılığının belediyenin görev ve yetkileri arasında yer almadığı belirtilmektedir. Ancak, söz konusu Yönetmelik amaç ve kapsamı itibarıyla karayolu taşımacılığının düzenlenmesine yönelik olmayıp yalnızca 4736 sayılı Kanun kapsamında verilecek ücretsiz veya indirimli yolcu taşıma hizmetlerinin düzenlenmesine ilişkindir. Dolayısıyla, anılan Yönetmelik’te yer alan şehir içi toplu taşıma hizmetleri tanımından hareketle minibüs taşımacılığının toplu taşıma hizmetleri arasında yer almadığı ve bu bakımdan belediyenin görev tanımına dahil olmadığı söylenemez.

Diğer taraftan, İl trafik komisyonu tarafından verilen çalışma izinlerine istinaden, belirlenen güzergâhlarda yolcu taşıma izni ile verilen ve süresi dolan 2217 adet ticari minibüs hattına ait işletme hakkının süresi ve şartları da belirtilerek Ayrıca, 04.05.2021 tarihli ve 31474 Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Anayasa Mahkemesi Kararı ile aynı durumda olan bir başka belediye tarafından hat tahsislerinin iptal edilmesi sonucunda Anayasa Mahkemesi tarafından mülkiyet hakkının ihlal edildiğine dair karar verilmiştir. Anayasa Mahkemesi tarafından müdahalenin ihlal oluşturup oluşturmadığı değerlendirilirken kanunilik, kamu yararı amacı taşıması ve ölçülebilirlik ilkeleri esas alınarak karar verilmiştir.

Anayasa Mahkemesinin vermiş olduğu kararda Anayasa’nın 13’üncü ve 35’inci maddeleri uyarınca mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabileceği, ancak mülkiyet hakkına yapılan bir müdahalenin ölçülü olabilmesi için ise bu müdahalenin keyfî ve öngörülemez nitelikte olmamasının gerektiği ifade edilmiştir. Anayasa Mahkemesinin vermiş olduğu kararın içeriği incelendiğinde somut olayda iptal edilen minibüs hattı tahsisinin ihalesiz olarak verildiği ve hâlihazırda bu hatta çalışmak isteyebilecek kişilere de bu imkânın tanınması gerektiği nazara alındığında müdahalenin gerekli olmadığı söylenemeyeceği belirtilmiştir. Ancak hali hazırda bu hatları işleten kişilere herhangi bir süre ve imkan tanımadan hat tahsislerinin iptal edilmesinin hat tahsisi yapılan kişiler yönünden öngörülemez bir durum olduğu, İdarenin herhangi bir uyarı yapmadan ve geçiş süreci de öngörmeden yaptığı bu işlemin bütün külfetinin minibüs hatlarını işleten bu kişilere yüklenmesi sonucunu doğurduğu ifade edilmiştir.

Anayasa Mahkemesi Kararının sonucunda; minibüs hatlarının herhangi bir süre ve imkân tanınmadan iptal edilmesi, bu hatları işleten kişilere öngörülemez bir şekilde şahsi olarak aşırı ve orantısız bir külfet yüklediği ve mülkiyet hakkı ile kamu yararının arasında olması gereken adil dengenin minibüs hatlarını işleten kişiler aleyhine bozulduğu belirtilmiştir.

Anayasa Mahkemesi, otobüs ve minibüs hatlarının ihalesiz ve süresiz olarak kişilere tahsis edilmesini kamu yararı açısından uygun bulmamakta ancak bu hat tahsislerinin iptal edilmesi noktasında ölçülülük ilkesine uygun davranılarak hat sahibi kişilere belirli bir süre ve imkân tanınarak bu işlemin yapılması gerektiğini ifade etmektedir.

Mevzuata aykırı işlemlerin, mevzuata aykırılıklarının tespit edildiği tarih itibarıyla hukuk düzeninden çıkarılmaları hukuk devletinin bir gereğidir. Bu nedenle, yukarıda açıklanan hususlar da gözetildiğinde bu durumun düzeltilmesi zorunludur. Bu kapsamda belediyece toplu taşıma hizmetlerinin üçüncü kişilere gördürülmesinin yöntemini belirleme ve bu konuda yeniden bir ihale yapıp yapmama konusunda Büyükşehir Belediyesinin takdir yetkisi bulunmakla birlikte, söz konusu hukuki durumun mevcut sözleşmelerin/işlemlerin iptalini gerektireceği kuşkusuzdur. Bu konu, yeniden bir ihale yapılıncaya kadar geçecek süre zarfında toplu taşıma hizmetlerinden yararlanan belde halkının mağduriyetine yol açmayacak şekilde en kısa sürede çözümlenmelidir.

Bu açıklanan nedenlerle, toplu taşıma hizmetlerinin gördürülmesine ilişkin fiili durum olarak yapılan toplu taşıma hizmetleri mevzuata aykırı olup, bu aykırılığı giderecek şekilde 5393 ve 5216 sayılı Kanunlarda öngörülen imtiyaz, kiralama ve ruhsat usullerinden biri seçilerek toplu taşıma hizmetlerinin Belediye gözetiminde düzenlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir.