Ticari Plakaların Kullanımına İlişkin İhalelerde Mevzuatta Öngörülmeyen Bir Usul Olan Satış İşleminin Uygulanması, Özel Halk Otobüsü Hatlarının İse İhalesiz Kullandırılması (Sayıştay)

BULGU: Ticari Plakaların Kullanımına İlişkin İhalelerde Mevzuatta Öngörülmeyen Bir Usul Olan Satış İşleminin Uygulanması, Özel Halk Otobüsü Hatlarının İse İhalesiz Kullandırılması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – İl Belediyesi

İdare tarafından ticari taksi plakaları ve servis plakaları kullanımlarının 2886 sayılı Kanun’a göre ihale edildiği, ancak, bu ihalelerin süre belirtilmeksizin plaka satışı şeklinde gerçekleştirilmiş olduğu ayrıca, özel halk otobüslü hatlarının tamamının ihalesiz olarak kullandırıldığı görülmüştür.
a) İdare Tarafından Geçmiş Yıllarda Gerçekleştirilen 11 Adet Ticari Taksi Plakası ile 48 Adet Servis Plakası Kullanımlarına İlişkin İhalelerde, Mevzuatta Öngörülmeyen Bir Usul Olan Satış İşleminin Uygulanması
Belediye daha önceki yıllarda satışını yaptığı taksi ve dolmuş plakalarına ilişkin iptal işlemi yapmamıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15’inci maddesinin birinci fıkrasının (p) fıkrasında;
“Kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.” denilmektedir.
Yukarıda yer verilen kanun hükmüne göre belediyeler, servis araçları ile taksi sayılarını belirleme ve bu taşıtların faaliyet gösterecekleri durakları tespit etme, işletme, işlettirme veya kiraya verme konusunda yetkilidir. Ancak söz konusu yetkinin kullanımına ilişkin sınırlar, aynı maddede “işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek” denilmek suretiyle belirlenmiştir.
İdarelerin sahip oldukları bu yetkiyi işlettirme veya kiraya verme yöntemi ile üçüncü şahıslara gördürmesi halinde, 2886 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanacağı açıktır. Zira 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun, 1’inci maddesine göre; belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu Kanun’da yazılı hükümlere göre yürütüleceği ifade edilmiştir.
Mezkûr Kanun’un “Kiralarda sözleşme süresi” başlıklı 64’üncü maddesinde ise, kiraya verilecek taşınır ve taşınmaz malların kira süresinin, on yıldan çok olamayacağı, İl özel idareleri ve belediyeler için ise kendi özel kanunlarının uygulanacağı belirtilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre taksi ve servis hizmetine ilişkin haklar, Belediyeye aittir. Belediyeye ait olan bu hakkın, Kanun çerçevesinde ihale yoluyla rekabete uygun bir şekilde ve saydamlığı sağlayarak sürenin belirli olması gibi hususları da içerecek şekilde “kiralama” ile kullandırılması gerekmektedir. Belediye meclisince bu yönde alınan karara uygun olarak ve bu kararda verilen yetkiye dayanılarak, ihale işlemleri ile ilgili olarak Belediye Encümenince de kiralamaya ilişkin kararlar alınmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yapılan incelemede, 2012 yılında 8 adet, 2017 yılında 1 adet ve 2018 yılında 2 adet olmak üzere toplam 11 adet taksi plakası ile 2017 yılında 15 adet, 2018 yılında 21 adet, 2019 yılında 7 adet ve 2020 yılında 5 adet olmak üzere toplam 48 adet servis plakası için 2886 sayılı Kanun hükümlerine göre ihale yapıldığı, ancak, yapılan ihalenin işlettirme veya kiraya verme şeklinde değil satış şeklinde gerçekleştirildiği görülmüştür.
Daha önce de belirtildiği üzere, servis ve taksi sayılarını belirleme, tarifelerini zaman ve güzergâhlarını belirleme, durak yerleri ile araç park yerlerini tespit etme ve işletme, işlettirme ve kiraya verme yetkisi belediyeye aittir. Belediyeye ait olan bu hakkın süresiz olarak üçüncü şahıslara verilmesi, söz konusu plakaları satın alanlar için süresi belirsiz bir kazanç haline dönüştürmektedir. Bu uygulama ise mevzuata uyarlı olmadığı gibi kamu menfaati ile de bağdaşmamaktadır.
Sonuç olarak, İdarenin taksi ve servis hizmetlerinde sahip olduğu bu imtiyazı/hakkı, taksi ve servis plakalarını ihale yoluyla, rekabete uygun ve hakkın kullanımına ilişkin süreyi de içerecek şekilde kiraya vererek kullandırması gerekmektedir.
b) 287 Adet H Plakalı Özel Halk Otobüsünün Faaliyet Gösterdiği Hatların Kullanımına İlişkin Herhangi Bir İhale Yapılmaması ve Söz Konusu Otobüslerin İşleticilerinin, Gelir Tarifesinde Belirlenen “Hatları Rotasyonlu Kullanım İzin Bedeli ve Katılım Ücreti” Karşılığında Faaliyet Göstermeye Devam Etmesi
İdare tarafından, ihalesiz olarak kullanılmasına izin verilen özel halk otobüsü hatlarının iptaline ilişkin herhangi bir işlem yapılmadığı görülmüştür.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15’inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde; “Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek.” hükmü,
Mezkûr fıkranın (p) bendinde; “Kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.” hükmü,
Söz konusu kanun maddesinin beşinci fıkrasında ise, idarelerin (f) bendinde belirtilen hizmetleri Danıştayın görüşü ve T.C. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebileceği; toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz veya tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat vermek suretiyle yerine getirebileceği gibi toplu taşıma hatlarını kiraya verme veya hizmet satın alma yoluyla yerine getirebileceği ifade edilmiştir.
Danıştay 13. Dairesinin Esas No:2015/985, Karar No: 2015/3164 numaralı Kararı’nda, “Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; belediyelerin yürütmekle görevli ve yetkili oldukları toplu taşıma hizmetini bizzat yapmak yerine imtiyaz suretiyle devrine karar verilmesi için Danıştay’ın görüşü ve İçişleri Bakanlığının onayının alınmasının ön koşul olduğu, kiralama yolunu seçmesi hâlinde ise hem taşınır hem taşınmazlar için kira süresinin 10 yılla sınırlı olduğu ve her iki durumunda Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olduğu anlaşılmakta ve toplu taşıma hizmetlerinin ruhsat vermek suretiyle yerine getirilmesi usulünde ise ruhsat verilecek sürenin, tespit edilen muhammen bedelin yıllık mı yoksa ruhsat verilen süre için mi öngörüldüğünün, yıllık olarak tespit edilmiş ise her yıla ilişkin artış oranının nasıl belirleneceğinin vb. hususların açık bir şekilde ortaya konularak söz konusu ihalenin yine Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre yapılması gerektiği, toplu taşıma hizmetlerinin gördürülmesinde ruhsat verme yönteminin seçilmesi hâlinde verilecek olan ruhsatın süresiz bir şekilde verilemeyeceği, belli bir süre dâhilinde ruhsat verilmesi gerektiği görülmektedir.
Bu durumda, ilgili mevzuat ve dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; toplu taşıma hizmetinin yerine getirilmesinde ruhsat verme yönteminin seçilmesi hâlinde, süresiz olarak ruhsat vermenin söz konusu olmadığı, belli bir süre dâhilinde ruhsatın verilmesi gerektiği, bu süreye göre muhammen bedelin belirlenmesinin şart olduğu, bu hususlar ortaya konulduktan sonra Devlet İhale Kanunu hükümlerine uygun bir şekilde ihalenin yapılması gerektiği” denilmiştir.
Toplu ulaşım hizmetleri ile ilgili 5393 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri ve Danıştay 13. Dairesinin yukarıda yer verilen Kararı birlikte değerlendirildiğinde;
-Toplu taşıma hizmetlerinin yerine getirilmesinde belediyelerin görevli ve yetkili oldukları,
-Belediyelerin bu hizmetleri imtiyaz yoluyla süresi kırkdokuz yılı geçmeyecek şekilde devredebilecekleri gibi; ruhsat verme, toplu taşıma hatlarını kiraya verme ya da hizmet satın alma yoluyla yerine getirebilecekleri,
-Toplu taşıma hizmetlerinin ruhsat verme ya da toplu taşıma hatlarını kiraya verme yoluyla yerine getirilmesine karar verilmesi halinde, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerinin uygulanmasının zorunlu olduğu,
-Ruhsat verme halinde verilecek ruhsatın süresiz olamayacağı, kiraya verme durumunda ise belirli bir sürenin olduğu,
Anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, 24.12.2004 tarihli ve 2004/120 sayılı İl Trafik Komisyonu kararı ile özel halk otobüsleri ile M plakalı minibüslerin arasındaki trafik karmaşasını kaldırmak, rekabet ve yarış halindeki bu iki kuruluşun neden olduğu kazaları önlemek amacıyla Kütahya ilinde hizmet vermekte olan 210 adet M plakalı minibüs ve 77 adet H plakalı özel halk otobüsünün tek çatı altında toplandığı ve toplamda 287 adet H plakalı özel halk otobüsünün faaliyet göstermeye başladığı; ne var ki, söz konusu birleşimden günümüze kadar özel halk otobüslerinin faaliyet gösterdiği hatlar ile ilgili bir ihale yapılmadığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespitleri üzerine, İdare tarafından; “yolcu taşımaya ilişkin minibüs hattı tahsisinin iptali nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği” yönünde 2018/20720 sayılı başvuruya istinaden Anayasa Mahkemesinin 04.05.2021 tarih ve 31474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 07.04.2021 tarihli Kararında halihazırda devam eden işletmecilerin mülkiyet hakkının oluştuğuna yer verildiğini, söz konusu Kararın Kütahya’da halihazırda işletmecilik yapmakta olan araçlar (ticari taksi, servis plakalı minibüs, dolmuş minibüs, özel halk otobüsü) için emsal teşkil edeceğinin değerlendirildiği, bulgunun tebliği tarihi itibari ile Belediye sorumluluk sahasında hizmet vermekte olan H,S,T ve N plakaların tahsisinin ihale yoluyla kiralama yöntemi ile gerçekleştirilmesi için yönetmelik değişikliklerinin yapılmasına yönelik çalışmanın başlatıldığı ifade edilmiştir.
2018/20720 esas sayılı dosyayla yolcu taşımaya ilişkin minibüs hattı tahsisinin iptali nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkin olarak Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yapılmıştır. Anayasa Mahkemesinin 04.05.2021 tarih ve 31474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 07.04.2021 tarihli Kararında; ilgili idare tarafından başvuruculara ait imtiyazın sona erdirilmesinin pek çok açıdan haklı dayanağı bulunuyorsa da, imtiyaz sahiplerine iptal sonrasında oluşacak yeni duruma uyum göstermeleri için süre ve imkan tanımadan, iptalin olası sonuçları hakkında herhangi bir önlem almadan ve daha da önemlisi iptalden önce buna ilişkin objektif koşullar belirlemeden imtiyazın sona erdirilmesinin bütün külfetin başvuruculara yüklenmesi sonucunu doğuracağından hareketle bu şartlar altında imtiyazın sona erdirilmesi nedeniyle Anayasa’nın 35’inci maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar verilmiştir. Dolayısıyla, Karar’da esas itibariyle imtiyaz hakkının sonlandırılması değil, imtiyaz hakkının objektif koşullar oluşmadan sonlandırılması Anayasa’ya aykırı bulunmuştur.
Nitekim Danıştay 13’üncü Dairesinin E:2014/1735 ve K:2014/2859 no.lu, E:201/899 ve K:2018/1427 no.lu, E:2015/4749 ve K:2017/961 no.lu Kararları ise; toplu taşıma hatlarının işletme ve işlettirme imtiyazına sahip olan belediyelere imtiyaz bedeli veya kira ücreti ödemeden, herhangi bir ihale veya sözleşme yapmadan İl Trafik Komisyonlarının verdiği kararların kazanılmış hak oluşturmayacağı yönündedir.
Kazanılmış hak kavramı ilgili olarak, Danıştay 10’uncu Dairesinin E:2000/2114 ve K:2002/3458 no.lu Kararı’nda; kazanılmış hakkın kişiye bağlı olduğu ve önceki yasa döneminde bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmiş bir hakkı bulunmayan kişiye devredilmesinin mümkün olmayacağı ortaya konulmuştur. Hakların, kazanılmış hak olarak korunmasının sınırları bulunmaktadır. Bunlar, kısaca; kazanılmış hak ilkesinin kamu düzeniyle, kamu yararıyla ve kamu hizmetinin gerekleriyle çatıştığı durumlarda ortaya çıkmaktadır. Bunlara uluslararası sözleşmenin gerekleri ve yasayla aksinin açıkça öngörüldüğü durumları da eklemek gerekmektedir.
Sonuç olarak, ticari taksi, servis ve özel halk otobüsü ile yolcu taşıma faaliyetinde bulunulması için belirlenen plakalara izin/ruhsat verilmesi işlemi; 5393 sayılı Kanun’da öngörülen usullerden biri seçilerek, 2886 sayılı Kanun’daki düzenlemeler çerçevesinde kira süresi belirlenmiş ihaleler ile yapılmalıdır.