Ticari Taksi ve Dolmuş Plakalarının Kullanım Hakkının Verilmesinde Hatalı Tahsis İşlemlerinin Düzeltilmemesi (Sayıştay)

BULGU: Ticari Taksi ve Dolmuş Plakalarının Kullanım Hakkının Verilmesinde Hatalı Tahsis İşlemlerinin Düzeltilmemesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Geçmiş dönemlerde tahsis edilen ve halen faal olarak kullanılan taksi ve dolmuş plakalarının mevzuata aykırı biçimde İdare tarafından süresiz bir hak olarak kullandırılmakta olduğu görülmüştür.

18.10.1983 tarihinde yürürlüğe giren 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun “İl ve ilçe trafik komisyonları” başlıklı 12’nci maddesinde; karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek görev ve yetki olarak il ve ilçe trafik komisyonlarına verilmiştir.

86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 03.05.1986 tarihinde Ticari Plakaların Verilmesinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Karar (“Karar” olarak anılacaktır) Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.

Taksi, dolmuş ve minibüslere verilecek ticari plakaların sayısı ile verilme usulünün düzenlendiği Karar’ın “Ticari Plakaların Verilme Usul ve Esasları” başlıklı 5’inci maddede yer alan;

“Ticari plaka, kapalı teklif usulü ile aşağıdaki şartlar dikkate alınarak, trafik komisyonunun tespit edeceği esaslara göre verilir.

İlin ihtiyacı dikkate alınarak dağıtılacak ticari plaka sayısı trafik komisyonunca tespit edilecek ticari plakanın serbest piyasadaki tahmini bedelinin %80’ine tekabül eden muhammen bedeli, müracaat şekli, süresi, ihale zamanı ve diğer hususlar mahalli vasıta ve/veya en az iki gazete ile kamuoyuna duyurulur.

Tespit edilen ticari plakalar ikişer aylık dönemlerde bir yılda altı defa verilebilir.

Kapalı teklif zarfları trafik komisyonları huzurunda açılır ve en yüksek bedeli teklif edenlerde başlamak üzere o dönem için tespit edilen miktarda ticari plaka verilir.”,

Düzenlemesinden anlaşılacağı üzere; il trafik komisyonları tarafından yapılan ticari plaka tahsisleri, süresi ve şartları belirtilmek kaydıyla, ihale ile gerçekleştirilmektedir.

23.07.2004 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları” 7’nci maddesi ile büyükşehir belediyesi; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarının belirlenmesi; durak yerleri ile araç park yerlerinin tespiti, kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işlerin yürütülmesi ve büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dâhil toplu taşıma araçlarına ruhsat verilmesi hususlarında yetkili kılınmıştır.

Mezkur Kanun’un 9’uncu maddesinde; bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dâhilinde il trafik komisyonunun yetkilerinin ulaşım koordinasyon merkezi (UKOME) tarafından kullanılacağı belirtilmiş olup ayrıca büyükşehir belediyelerine bu Kanun ile verilen görev ve yetkilerin uygulanmasında, 2918 sayılı Kanun’un bu Kanuna aykırı hükümleri uygulanmayacağı hükmü tesis edilmiştir.

15.06.2006 tarihinde yürürlüğe giren Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nin “Ulaşım hizmetlerine ilişkin işlemler” başlıklı 28’inci maddesinin ikinci fıkrası ile taksi, dolmuş, minibüs ve umum servis araçları ile toplu taşım araçlarının tahsis süreleri, ticari plaka sayıları ile bu plakaların verilmesine ilişkin usul, esas ve devir ücretlerini belirlemek UKOME’nin yetkisine bırakılmıştır. “Kazanılmış haklar” başlıklı 29’uncu maddesinde ise büyükşehir belediyeleri dâhilinde daha önce il trafik komisyonları veya valiliklerce alınan karar veya izinlerle elde edilmiş hakların saklı olduğu belirtilmiştir.

Buna göre, 2918 sayılı Kanun uyarınca büyükşehir belediye sınırları içerisindeki il trafik komisyonunun toplu taşımaya ilişkin yetkileri 5216 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği 23.07.2004 tarihinden itibaren hukuken kaldırılmıştır. Ancak il trafik komisyonları tarafından usulüne uygun olarak verilen izin veya kararlara istinaden hak sahipliği doğmuş ise bu hak kazanılmış hak sayılmaktadır. Diğer bir ifadeyle, plaka tahsisine ilişkin hak sahipliğinin kazanılmış hak sayılması, hak sahipliğine esas olan idari işlemin usulüne uygun yapılmasına bağlıdır.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde; belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işleri bu Kanun’da yazılı hükümlere göre yürütüleceği hükmü yer almaktadır. İl trafik komisyonları veya UKOME tarafından yapılacak ticari plaka tahsisleri ise bu Kanun hükümleri kapsamında ihale ile gerçekleştirilmelidir.

Mezkûr Kanun’un “Kiralarda sözleşme süresi” başlıklı 64’üncü maddesinde; kiraya verilecek taşınır ve taşınmaz malların kira süresinin on yıldan çok olamayacağı, üç yıldan fazla süre ile kiraya verme işlerinde belediyeler için kendi özel kanunlarının uygulanacağı, üç yıldan fazla süre ile kiraya verme işlerinde kira bedelinin her yıl şartname ve sözleşmesindeki esaslara göre yeniden tespit edileceği ifade edilmiştir. Belediyelerde uygulanacak hükme ise 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 18’inci maddesinin (e) bendinde yer verilmiş olup taşınmazların üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi otuz yılı geçmemek kaydıyla bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesisine karar vermek meclisin görev ve yetki alanında sayılmıştır.

5216 sayılı Kanun’un “Diğer hükümler” başlıklı 28’inci maddesinde, 5393 sayılı Kanun ve diğer ilgili kanunların bu Kanun’a aykırı olmayan hükümlerinin ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanacağı ifade edilmiştir.

5393 sayılı Kanun’un “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15’inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi gereği, toplu taşıma yapmak ve bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek belediyenin yetkileri ve imtiyazları arasında sayılmış olup aynı maddenin beşinci fıkrasında yer alan hüküm gereği ise belediyeler tarafından (f) bendinde belirtilen hizmetler Danıştayın görüşü ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının kararıyla süresi kırk dokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredilebilmektedir. Ayrıca toplu taşıma hizmetleri, imtiyaz veya tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat verme veya toplu taşıma hatlarını kiraya verme veyahut hizmet satın alma yoluyla da yerine getirilebilmektedir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca, belediyeler tarafından kendilerine imtiyaz olarak verilmiş olan şehir içi yolcu taşıma hizmetlerini bizzat yerine getirilebileceği gibi söz konusu kamu hizmetini üçüncü kişilere de gördürülebilmektedir. Bu kapsamda, dört farklı usul belirlenmiş olup bunlar imtiyaz yoluyla devir, ruhsat verme, hatları kiraya verme ve hizmet satın alma usulleridir. Kiralama işlemi, 2886 sayılı Kanun gereği en fazla 10 yıl süreli yapılabilirken bunun istisnası ise toplu taşıma sistemlerinin 5393 sayılı Kanun hükümlerine uygun olarak kırk dokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredilebilmesidir. Dolayısıyla belli bir kamu idaresine bırakılmış bir yetkinin üçüncü kişilere süresiz devredilmesi hukuka aykırıdır.

Yapılan incelemede;

– İl Trafik Komisyonu kararları ile İstanbul genelinde en son doğrudan taksi plakası tahsisinin yapıldığı 1998 yılına kadar 17.395 ticari taksi plakası, en son minibüs plakası tahsisinin yapıldığı 2006 yılına kadar ise 6.460 adet ticari minibüs plakası tahsis edildiği, bu plakaların süresiz olarak verildiği ve hala faaliyette olduğu,

– 2021 ve 2022 yıllarında muhtelif UKOME kararları ile toplamda 2505 adet minibüs ve 410 adet taksi dolmuşun taksiye dönüştürülmesi sebebiyle plaka statüsünün değiştirildiği ve değişiklik yapılacak plakaların noter huzurunda başvuranlar arasından kura ile seçildiği,

– Nihai durumda toplamda 20.310 adet taksi, 3.812 adet minibüs plakası bulunduğu

Tespit edilmiştir.

Aşağıda il trafik komisyonlarınca yapılan mevzuata aykırı olarak süresiz bir şekilde taksi ve minibüs plakalarının tahsis edilmesi işlemiyle benzer nitelikte olan bir hususa ilişkin Anayasa Mahkemesi tarafından verilen bir karara yer verilmiştir:

1987 yılında minibüs hatlarının işletme hakkının ihale yapmaksızın üçüncü kişilere verilmesi işleminin 27 yıl sonra ihalesiz gerçekleştirilen bu işlemin hukuka aykırı olduğu gerekçesi ile ilgili kamu idaresi tarafından iptal edilmesine ilişkin 2018/20720 esas sayılı dosyayla Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yapılmıştır. 04.05.2021 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 07.04.2021 tarihli Anayasa Mahkemesi Kararı’nda; ilgili idare tarafından başvuruculara ait imtiyazın sona erdirilmesinin pek çok açıdan haklı dayanağı bulunuyorsa da, imtiyaz sahiplerine iptal sonrasında oluşacak yeni duruma uyum göstermeleri için süre ve imkân tanımadan, iptalin olası sonuçları hakkında herhangi bir önlem almadan ve daha da önemlisi iptalden önce buna ilişkin objektif koşullar belirlemeden imtiyazın sona erdirilmesinin bütün külfetin başvuruculara yüklenmesi sonucunu doğuracağından hareketle bu şartlar altında imtiyazın sona erdirilmesi nedeniyle Anayasa’nın 35’inci maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar verilmiştir. Dolayısıyla, Karar’da esas itibarıyla imtiyaz hakkının sonlandırılması değil, imtiyaz hakkının objektif koşullar oluşmadan sonlandırılması Anayasa’ya aykırı bulunmuştur.

Mevzuat gereklerine aykırı bir şekilde süre belirlenmeksizin yapılan bu idari işlem, hak sahipleri açısından kazanılmış hak doğurmamaktadır. Dolayısıyla il trafik komisyonlarınca gerçekleştirilen bu işlemin İdare tarafından düzeltilmemesi de mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 5216 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesinin ardından İdare tarafından ilgili plakaların liste halinde teslim alındığı, 20.12.2021 tarihli yazı ile 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla tahdit kapsamına alınan taşımacılara ilişkin dosyaların İl Emniyet Müdürlüğünden talep edildiği, Trafik Denetleme Şube Müdürlüğüne ait arşiv odasını su basması sonucunda odada bulunan evrakın kullanılamaz hale geldiğine ilişkin cevap verildiği, Trafik Komisyonu kararlarından bahsi geçen Bakanlar Kurulu Kararı öncesinde aktif olarak taşımacılıkta kullanılan 13.204 adet taksi ve 4.624 adet minibüsün ihale yapılmaksızın ve bedelsiz olarak doğrudan tahdit kapsamına alındığı ancak Karar sonrasında muhtelif tarihlerde taksi ve minibüs plakası ihalelerinin yapıldığının anlaşıldığı, yetkilerin UKOME’ye ait olduğu dönemde ise yargı kararlarıyla verilen plakalar haricinde, plaka verilmesi yönünde herhangi bir işlem yapılmadığı, minibüs ve taksi dolmuşların taksiye dönüşümünün isteyen mevcut plaka sahipleri üzerinden gerçekleştirildiği ifade edilmiştir.

İdare tarafından, ticari plakalara ilişkin kayıtların bulunmadığı ifade edilse de; bu ticari plakalara ilişkin bir veri setinin hazırlanması ve mülkiyet hakkına konu olabilecek bu hususa ilişkin çeşitli çalışmaların yapılması gerektiği düşünülmektedir. İdare cevabında da görüldüğü üzere, geçmişte 86/10553 sayılı BKK’den önce verilen plakaların ihalesiz ve süresiz verildiği daha sonrasında ise çeşitli ihalelerin yapıldığı ifade edilerek bulguda bahsi geçen hususlara ilişkin açıklama yapılmıştır.

Sonuç olarak, taksi veya dolmuş ile yolcu taşıma faaliyetinde bulunulması için belirlenen plakalara izin/ruhsat verilmesi işleminin 5393 sayılı Kanun’da öngörülen usullerden biri seçilerek, 2886 sayılı Kanun’daki düzenlemeler çerçevesinde süresi belirlenmiş ihaleler ile yapılması gerekmektedir.