Toplu İş Sözleşmesine Hüküm Konulmak Suretiyle İşçi Maaşlarından Kurum Bünyesinde Kurulan Spor Kulüplerine Bordro Üzerinden Kesinti Yapılması (Sayıştay)

BULGU: Toplu İş Sözleşmesine Hüküm Konulmak Suretiyle İşçi Maaşlarından Kurum Bünyesinde Kurulan Spor Kulüplerine Bordro Üzerinden Kesinti Yapılması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Özel Bütçeli İdare

Genel Müdürlük ve Bölge Müdürlükleri bünyesinde çalışan işçi personelin maaşlarından Toplu İş Sözleşmesi hükümleri kapsamında kesinti yapılarak spor kulübü derneklerine aktarıldığı tespit edilmiştir.
2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu’nun “Toplu İş Sözleşmesine Konulamayacak Hükümler” başlıklı 5’inci maddesinde; Toplu İş Sözleşmelerine kanun veya tüzüklerin emredici hükümlerine aykırı hüküm konulamayacağı düzenlemesi yer almaktadır.
5072 sayılı Dernek ve Vakıfların Kamu Kurum ve Kuruluşları ile İlişkilerine Dair Kanun’un “Temel İlkeler” başlıklı 2’nci maddesinde;
“f) Dernek ve vakıfların yardım toplama ve bağış kabul hizmetlerinde kamu görevlileri çalıştırılamaz.
h) Kamu kurum ve kuruluşları, personel maaş ve ücretlerinden, kaynağında kesinti yaparak bu Kanun kapsamındaki dernek ve vakıflara aktarma yapamaz” hükümleri ile,
Aynı Kanun’un “Cezalar” başlıklı 3’üncü maddesinde ise;
“2 nci maddede belirtilen ilkelere aykırı hareket eden kamu görevlileri ile dernek ve vakıf yöneticileri, eylemleri başka bir suç oluşturmadığı takdirde, üç aydan bir yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Ayrıca dernek ve vakıf yöneticileri hakkında görevden alma işlemi uygulanır” hükümleri bulunmaktadır.
Türkiye Yol-İş Sendikası ile Karayolları Genel Müdürlüğü arasında imzalanan 20212023 dönemi Toplu İş Sözleşmesinin “Spor Yardımı” başlıklı 137’nci maddesinde, “Karayollarında kurulu bulunan veya ileride kurulacak olan spor kulüpleri için işçi ücretlerinden her ay TİS süresince 10 TL spor yardımı kesilir” düzenlemesi yer almaktadır.
Genel Müdürlük ve tüm Bölge Müdürlükleri bünyesinde spor kulübü dernekleri kurulmuş ve Toplu İş Sözleşmesinin aktarılan maddesi uyarınca işçi ücretlerinden bordro üzerinden kaynakta kesinti yapılarak tutarlar ilgili hesaplara aktarılmıştır.
İşçilerin ve işverenlerin karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını belirlemek üzere toplu iş sözleşmesi yapmalarını düzenleyen 2822 sayılı Kanun’un aktarılan 5’inci maddesi ile toplu iş sözleşmesine kanun veya tüzüklerin emredici hükümlerine aykırı düzenlemelerin konulamayacağı; dernek ve vakıfların kamu kurumları ile ilişkisini düzenleyen 5072 sayılı Kanun’un aktarılan 2’nci maddesi ile de personel maaş ve ücretlerinden kaynakta kesinti yapılarak bu Kanun kapsamındaki derneklere aktarım yapılamayacağı ve bu işlemlerin kamu görevlileri eliyle gerçekleştirilemeyeceği hüküm altına alınmıştır.
Dolayısıyla, Genel Müdürlük ile Türkiye Yol-İş Sendikası arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesi ile Kanun’un emredici hükümlerine aykırı şekilde Toplu Sözleşmelere mevzuata aykırı şekilde düzenlemeler konulmasının, personelin bordroları üzerinden kaynakta kesinti yapılarak spor kulübü derneklerine aktarım yapılmasının ve bu işlemlerin kamu görevlileri eliyle gerçekleştirilmesinin mevzuata uygun olmadığı değerlendirilmektedir.
Kamu İdaresi tarafından bir sonraki dönem Toplu Sözleşmesi’nde anılan hükmün mevzuata uygun olarak düzenleneceği ifade edilmiş olsa da, yürürlükteki sözleşme gereği yapılan kesintilerin anılan Kanun hükümlerine aykırı olduğu değerlendirilmektedir.
Bahsi geçen husus, Karayolları Genel Müdürlüğü 2019 ve 2020 yılı Sayıştay Denetim Raporlarında da yer almaktadır. Kamu İdaresi tarafından söz konusu hususa ilişkin düzeltici işlem tesis edileceği ifade edilmesine rağmen, uygulamanın 2021 yılında da devam ettiği görülmüştür.
Sonuç olarak, yukarıda yer alan açıklamalar ve kamu görevlilerinin bu konuya ilişkin mevzuatta belirlenen sorumlulukları göz önüne alındığında, İdare tarafından spor kulübü derneklerine aktarılmak üzere işçi personelin maaşlarından kaynakta kesinti yapılması uygulamasından vazgeçilmesi gerekmektedir.
Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00
e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr
https://www.sayistay.gov.tr
EKLER
EK 1: ÖNCEKİ YIL/YILLAR SAYIŞTAY DENETİM RAPORUNA
İLİŞKİN İZLEME FORMU

KARAYOLLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
EĞİTİM VE DİNLENME TESİSLERİ
2021 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
KAMU İDARESİ HAKKINDA BİLGİ 104
KAMU İDARESİNİN SORUMLULUĞU 107
SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU 108
DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI 108
İÇ KONTROL SİSTEMİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ 109
DENETİM GÖRÜŞÜ 109
DENETİM BULGULARI 109
KISALTMALAR
KGM : Karayolları Genel Müdürlüğü
TL: Türk Lirası
BULGU LİSTESİ
A. Denetim Görüşünün Dayanağı Bulgular
Genel Müdürlük Bünyesinde Yer Alan Sosyal Tesislerden Bazılarının Konsolidasyon İşlemine Dahil Edilmemesi
Kredi Kartlarından Alacaklar Hesabının Kullanılmaması ve Sosyal Tesisler ile Banka Arasında Protokolün Yapılmamış Olması
Faaliyet Alacakları Hesabı Kayıtlarında Eksiklikler Bulunması
Stoklar Hesabı Kayıtlarının Yapılmaması
Maddi Duran Varlık Grubu Hesaplarına Gerekli Kayıtların Yapılmaması ve Maddi Duran Varlıklar Defterinin Tutulmaması
B. Diğer Bulgular
Kasa Hesabı İşlemlerinde Hataların Bulunması
Yıllık Gayrisafi Hasılat Tutarı 500.000,00 TL’yi Aşan Sosyal Tesislerin Muhasebe Sistemlerini Bilanço Esası Yerine İşletme Hesabı Esasına Göre Kurması
Sosyal Tesislerde Uygulanan Fiyat Tarifelerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Hataların Bulunması
Sosyal Tesislerin İşletilmesine İlişkin Hatalı Uygulamaların Olması
Spor Tesislerinin Kira Bedeli Alınmadan İşletilmek Üzere Yol Spor Kulübü Derneklerine Verilmesi
Taşınır İşlemlerinin Taşınır Mal Yönetmeliği Hükümlerine Uygun Olarak Yürütülmemesi
Ön Ödemeler Hesap Grubuna Yapılması Gereken Muhasebe Kayıtlarının Yapılmaması
Kamu Haznedarlığı Yönetmeliği’ne Tabi Olmadığı Halde Sosyal Tesislere Ait Mevduatların Anılan Yönetmelikle Belirlenen Faiz Oranları Üzerinden Değerlendirilmesi
KAMU İDARESİ HAKKINDA BİLGİ
Mevzuat ve Görevler
Karayolları Genel Müdürlüğünün (KGM) teşkilat yapısı, görev ve yetkileri 13.07.2010 tarih ve 27640 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile düzenlenmiştir.
Söz konusu Kanun’un teşkilat yapısını düzenleyen hükümleri, 9 Temmuz 2018 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış ve mezkûr Kanun’un adı “Karayolları Genel Müdürlüğünün Hizmetleri Hakkında Kanun” şeklinde değiştirilmiştir.
KGM’nin teşkilat yapısı ile görev ve yetkilerini düzenleyen 6001 sayılı Kanun’un hükümleri, 703 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırıldıktan sonra, 15 Temmuz 2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yeniden düzenlenmiştir.
4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 211’inci maddesinde, Genel Müdürlüğün görevlerini daha verimli şekilde yerine getirmesine yönelik eğitim tesisleri ile sosyal tesisleri ve diğer bütün yan tesisleri hazırlayacağı ve hazırlatacağı plan ve projelere göre yapmak, yaptırmak, donatmak, işletmek veya işlettirmek, bakım ve onarımını yapmak veya yaptırmak, kiralamak, yetki ve görevleri arasında sayılmıştır.
Bu kapsamda çıkarılan Karayolları Genel Müdürlüğü Görev, Yetki ve Sorumluluk Yönetmeliğinde de, Genel Müdürlük ve sosyal tesislerin temizlik, aydınlatma, ısıtma, su, telefon ve doğalgaz ihtiyaçlarını temin etmek, lojman, konukevi, yemekhane, kafeterya, toplantı salonları, eğitim ve dinlenme tesislerine ilişkin idari ve mali iş ve işlemleri yürütmek ve sosyal tesislerin işletmesini yapmak veya yaptırmak Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığının görev ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
Ek olarak, KGM tarafından sosyal tesislerin işletilmesini sağlamak amacıyla Hizmet İçi Eğitim Tesisleri Yönergesi, Lokal ve Kafeterya Yönergesi ve Tabldot Yönergeleri çıkarılmış olup sosyal tesislerde iş ve işlemler bu kapsamda yürütülmektedir.
Teşkilat Yapısı ve İnsan Kaynakları
KGM sosyal tesisleri, Genel Müdürlük bünyesinde faaliyet gösteren birimlerdir. Sosyal tesisler; eğitim ve dinlenme tesisi, misafirhane, eğitim ve dinlenme kampı, spor tesisleri, kreş ve gündüz bakım evi, kantin, lokal ve kafeteryalardan oluşmaktadır.
KGM sosyal tesisleri merkez ve taşra birimleri şeklinde teşkilatlanmıştır. Genel Müdürlüğe ait Ankara’da bulunan sosyal tesisler Destek Hizmetleri Dairesi Başkanı ve Sosyal İşler Şubesi Müdürüne, taşra teşkilatında ise Bölge Müdürü, Destek Hizmetleri Şubesi Müdürü ve Atölye Müdürüne bağlı olarak hizmet vermektedir.
Taşra yapılanmasında, sosyal tesisler yönetim kurulu; bölge müdürünün uygun göreceği bölge müdür yardımcısı ve teknik servis başmühendislerinden birisi ile destek hizmetleri şubesi müdüründen oluşmaktadır.
31.12.2021 itibarıyla, KGM bünyesinde faaliyet gösteren 37 adet misafirhane ve eğitim ve dinlenme tesisi, 8 adet lokal ve kafeterya, 7 adet eğitim ve dinlenme kampı ve 19 adet yemekhane bulunmaktadır.
KGM’ye ait sosyal tesislerde iş ve işlemler memur, sözleşmeli ve işçi personel eliyle yürütülmektedir. KGM sosyal tesislerinde çalışan toplam personel sayısı 589’dur. Ancak, her bir sosyal tesisin yoğunluk dönemleri farklılık gösterdiğinden tesislere göre istihdam edilen personel sayısı değişkenlik göstermektedir.
Mali Yapı
Sosyal tesislerce konaklama, lokal, kafeterya, salon kiralama vb. faaliyetlerden gelir elde edilmekte ve sunulan hizmetlerin sağlanmasında bu gelirler sarf edilmektedir. Eğitim ve dinlenme tesisi, misafirhane, kreş ve gündüz bakımevi, spor tesisi ve benzeri sosyal destek amaçlı tesislerden yararlanacaklardan alınacak yemek, konaklama ve diğer hizmet bedellerinin tespitinde ve elde edilen gelirlerin kullanımında uygulanacak usul ve esaslar yıllık olarak Hazine ve Maliye Bakanlığınca çıkarılan Kamu Sosyal Tesislerine İlişkin Tebliğ ile belirlenmektedir.
Karayolları Genel Müdürlüğü ve Bölge Müdürlüklerince işletilen eğitim ve dinlenme tesisi, misafirhane, kreş, anaokulu, spor tesisi, yemekhane ve benzeri sosyal tesislerin her biri ayrı bir mali raporlama birimidir. Yıl sonu itibarıyla her bir sosyal tesise ait mali tablolar Genel Müdürlük bünyesinde konsolide edilmektedir.
KGM tarafından sunulan, Sosyal Tesisler Konsolide Gelir Gider Tablosu incelendiğinde, 2021 yılı sonu itibarıyla tüm tabloda yer alan KGM sosyal tesislerinden 28.193.448,13 TL gelir elde edilmesine karşılık, 23.908.472,08 TL gider yapıldığı görülmüştür. Bu durumda, sosyal tesisler 2021 yılında 4.284.976,05 TL kâr elde etmiştir.
Muhasebe ve Raporlama Sistemi
Sosyal tesislerin muhasebe kayıt ve işlemlerinde; saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt altına alınması, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi, mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş ilkeleri çerçevesinde, yönetimin ve diğer ilgili kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak şekilde hazırlanması ve raporlanmasına ilişkin esas ve usullerin belirlenmesi amacıyla 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarınca İşletilen Sosyal Tesislerin Muhasebe Uygulamalarına Dair Esas ve Usulleri uygulamaktadır. Mali tablolar da bu Esas ve Usullerde yer alan hükümler uyarınca hazırlanmaktadır.
Her bir sosyal tesisten yıllık gayrisafi hasılat tutarı 500.000,00 TL’yi aşanlar, muhasebe sistemlerini bu Esas ve Usullerde belirlenmiş ilke, kural ve standartlara göre bilanço esasına göre kurarlar. Her bir sosyal tesisten yıllık gayrisafi hasılat tutarı yukarıda belirtilen tutarın altında kalanlar (bu tutar dahil) muhasebe sistemlerini işletme hesabı esasına ilişkin belirlenmiş ilke, kural ve standartlara göre kurabilirler. İşletme hesabı esasına tabi olanlar gelir ve gider hesapları hariç olmak üzere, Esas ve Usullerin dördüncü bölümünde yer alan hesap planı hükümlerine tabi değildir. Dolayısıyla, bazı sosyal tesislerde muhasebe işlemleri bilanço esasına göre yürütülürken, bazılarında ise işletme hesabına göre yürütülmektedir.
Esas ve Usullerin 25’inci maddesinde belirtildiği üzere ihtiyaç duyulduğunda hesap planına ilişkin olarak yeni hesaplar açmaya, hesapların adlarını ve kodlarını belirlemeye Hazine ve Maliye Bakanlığı yetkilidir.
Sosyal tesislerin muhasebe işlemleri için merkezi bir muhasebe programı kullanılmamaktadır. Bazı sosyal tesislerde sadece işletme defteri tutulurken bazılarında işlemler muhasebe programı üzerinden yürütülmektedir. Ayrıca, KGM sosyal tesislerinin kurumlar vergisi ve/veya katma değer vergisi mükellefiyeti bulunmamaktadır.
Söz konusu Usul ve Esasların “Mali Raporların Konsolide Edilmesi” başlıklı 56’ncı maddesi uyarınca; her bir sosyal tesis ayrı bir raporlama birimi olup, kamu kurum ve kuruluşlarına bağlı sosyal tesislerin mali raporları (bilanço, gelir tablosu ve işletme hesabı özeti) faaliyet döneminin bitimini takip eden bir ay içerisinde bağlı olunan kamu kurum ve kuruluşunun merkez birimine gönderilerek, burada konsolide edilmesi ve konsolide edilen mali tabloların mart ayı sonuna kadar Hazine ve Maliye Bakanlığına gönderilmesi gerekmektedir.
Ek olarak, sosyal tesis bütçesinden yapılacak harcamalarda kanıtlayıcı belge olarak, 213 sayılı Vergi Usul Kanununda belirtilen fatura ve fatura yerine geçen belgeler ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 50’nci maddesine göre düzenlenen yönetmelikte tanımlanmış olan fatura bulunmalıdır.
Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esasların 5’inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda Sayıştaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden denetime sunulanlar aşağıda yer almakta olup, denetim bunlar ile Usul ve Esasların 8’inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır.
Birleştirilmiş veriler defteri,
Geçici ve kesin mizan,
Konsolide İşletme Hesabı Özeti
Konsolide Gelir Tablosu
Denetimler esnasında sadece birleştirilmiş veriler defteri ile geçici ve kesin mizan sunulmuş olup, sunulması gereken temel mali tablolar hazır olmadığından sunulamamıştır. Ancak, denetim raporuna kamu idaresince verilen cevap ekiyle birlikte Konsolide İşletme Hesabı Özeti ile Konsolide Gelir Tablosu sunulmuştur. Denetim görüşü, kamu idaresinin tabi olduğu geçerli finansal raporlama çerçevesi kapsamında sunulan temel mali tablolar üzerinden verilmiştir.
KAMU İDARESİNİN SORUMLULUĞU
Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmış olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.
SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU
Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmekle sorumludur.
DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI
Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir.
Denetimler, kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının doğru ve güvenilir olduğuna ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülür.
Kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ve risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürlerinin tasarlanmasına esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilir.
Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır.
Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir.
İÇ KONTROL SİSTEMİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ
Karayolları Genel Müdürlüğü Eğitim ve Dinlenme Tesisleri, Genel Müdürlüğün iç kontrol sistemine tabidir.
DENETİM GÖRÜŞÜ
Karayolları Genel Müdürlüğü Eğitim ve Dinlenme Tesisleri 2021 yılına ilişkin yukarıda belirtilen ve kamu idaresi tarafından sunulan; geçerli finansal raporlama çerçevesi kapsamındaki mali rapor ve tablolarının, “Denetim Görüşünün Dayanağı Bulgular” bölümünde belirtilen hesap alanları hariç tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.
DENETİM BULGULARI
Raporda yer alan bulgular, denetimler sonucunda tespit edilen hususlara kamu idaresi tarafından verilen cevapların değerlendirilmesi suretiyle düzenlenmiştir.