Uluslararası Tarımsal Kalkınma Fonundan Sağlanan Proje Finansman Kaynaklarının Gerçekleştirme İşlemleri Tamalanmaksızın Yapılması (Sayıştay)

BULGU: Uluslararası Tarımsal Kalkınma Fonundan Sağlanan Proje Finansman Kaynaklarının Gerçekleştirme İşlemleri Tamalanmaksızın Yapılması

2021 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Genel Bütçeli İdareler ve Tesisleri

Tarım Reformu Genel Müdürlüğü (TRGM) bütçesine Uluslararası Tarımsal Kalkınma Fonu ile yapılan finanasman anlaşmasından doğan tarımsal kalkınma projeleri için konulan ödeneklerin harcanmasında, 5018 sayılı Kanun’da belirtilen gider gerçekleştirme işlemlerinin tamamlanması gerekliliğine uyulmadığı, projeler doğrultusunda yapılmış masraflar için ödeme yapılması yerine, muhasebe yetkilisi mutemetliği yetkisi de bulunmayan Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP) Yöneticiliği adına açılmış bulunan banka hesaplarına transfer edilmesi suretiyle bütçeden giderleştirildiği ve harcamaların bu banka hesaplarından yapıldığı tespit edilmiştir.
21.09.1978 tarih ve 16411 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Bakanlar Kurulunun 7/14889 sayılı Kararı ile “Uluslararası Tarımsal Kalkınma Fonu (IFAD) Anlaşması” milleterarası andlaşma olarak onaylanmıştır. Söz konus anlaşmada IFAD’ın amaç ve faaliyetleri;
“Gelişmekte olan üye devletlerin tarımsal kalkınması için ek kaynakları seferber ederek uygun şartlarla onların hizmetine sunmaktır. Fon bu amacı gerçekleştirirken esas olarak özellikle gıda üretim sistemine yenilik getirici, geliştirici, milli strateji ve öncelikler çerçevesinde bunlara ilişkin kurum ve politikaları güçlendirici program ve projelere finansman sağlar. Fon bunları yaparken gıda yönünden açığı bulunan ülkelerde gıda üretiminin, gelişmekte olan diğer ülkelerde gıda üretimi potansiyelinin arttırılması ve gelişmekte olan ülkelerde fakir halkın beslenme seviyesini ve yaşama şartlarım geliştirmek hususlarının önemini dikkate alır.” olarak belirtilmiştir.
IFAD’ın amaç ve faaliyeleri kapsamında, 2016 tarihinde Türkiye Cumhuriyeti ile Uluslararası Tarımsal Kalkınma Fonu Arasında; “Göksu Taşeli Havzası Kalkınma Projesi” için 15.950.000 Avro su kredi tutarı ve 350.000 Avro su hibe tutarı olmak üzere toplam 16.300.000 Avro tutarında finansman anlaşması imzalanmıştır. 2017 tarihinde Türkiye Cumhuriyeti ile Uluslararası Tarımsal Kalkınma Fonu Arasında “Yüksek Kesimler için Kırsal Kalkınma Programı Kırsal Dezavantajlı Alanlar Kalkınma Projesi” için 35.150.000 Avrosu ikraz tutarı ve 900.000 Avrosu hibe tutarı olmak üzere toplam 36.050.000 Avro tutarında finansman anlaşması imzalanmıştır. Söz konusu finansman anlaşmalarının borçlanıcı/faydalanıcısı Türkiye Cumhuriyeti olup proje yürtücüsü Tarım ve Orman Bakanlığıdır.
Tarım ve Orman Bakanlığı Yatırım programında yer alan Göksu-Taşeli Havzası Kalkınma Projesi ve Kırsal Dezavantajlı Alanlar Kalkınma Projesinin finansmanı dış proje kredisi ile sağlanmakta olup; sağlanan kredi ve yerli katkı tutarları ilgili yılları bütçe kanunlarında sermaye giderleri harcama kalemine konulan ödenekler ile harcanmaktadır.
5018 sayılı Kanunu’nun 3’üncü maddesi (k) bendinde harcama birimi, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birim olarak tanımlanmış, 31’inci maddesinde de; bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir denilmiştir. Kanun’un 32’nci maddesinde de; bütçelerden harcama yapılabilmesinin, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkün olduğu, harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilerin yer alacağı, harcama yetkililerinin harcama talimatlarının bütçe ilkeleri ile kanun tüzük, yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu oldukları düzenlenmiştir. 33’üncü maddesinde de “giderin gerçekleştirilmesi” işlemlerine yer verilmiş olup bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerektiği ifade edilmiştir. Giderin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Kamu gelir ve giderlerinin yılı başlıklı 51’inci maddesinde, kamu gelir ve giderlerinin tahakkuk ettirildikleri malî yılın hesaplarında gösterileceği, bütçe gelirlerinin tahsil edildikleri, bütçe giderlerinin ise ödendikleri yılda muhasebeleştirileceği düzenlenmiştir.
Yapılan incelemede; bu projeler için yapılan giderlerin, TRGM bütçesinde yer alan 830.06 Sermaye Giderlerine ait ödeneklerle gerçekleştirildiği anlaşılmıştır. Ancak; ilgili ödeneklere dayanılarak yapılan harcamalar, gerçekleştirme işlemleri tamamlanmaksızın, doğrudan UNDP Yöneticiliği adına banka hesaplarına aktarılarak bütçeden gider yapılmaktadır. Bir başka deyişle, ödeme emirlerine harcamaları kanıtlayıcı belgeler ve hak sahipleri gibi gerçekleştirme belgeleri eklenmemektedir. Proje kapsamında yapılan harcamalar ve hak sahiplerine ödemeler, UNDP Yöneticiliği tarafından yapılmaktadır. Dolayısıyla UNDP yöneticiliği tarafından yapılan mali işlemler (mal, hizmet alımı veya sabit sermaye yatırımı vb.) de ilgili muhasebe hesaplarına kaydedilmemektedir. Ayrıca, yukarıda ifade edilen milletlerarası andlaşma ile finanasman anlaşmalarında, IFAD dan sağlanan krediler neticesinde gerçeklşetirilen proje giderlerinin 5018 sayılı Kanun kapsamında olmadığına dair açık bir hüküm bulunmamaktadır.
Bütçeden UNDP yöneticiliğine yapılan aktarmalar ile UNDP’nin hak sahiplerine yaptığı ödemeler aşağıdaki tabloda karşılaştırılmıştır:
Tablo 9: Yıllar İtibariyle Bütçeden UNDP’ye Aktarılan Tutarlar ile Hak Sahiplerine Yapılan Ödemelerin Karşılaştırma Tablosu

Tablodan anlaşılacağı üzere, 2021 yılında TRGM tarafından ödeme emrine bağlanan toplam 68.691.323,00-TL bütçe gideri yapıldığı halde, UNDP tarafından aynı amaçla açılmış olan bankadaki hesaplarından hak sahiplerine 31.416.203,39 TL ödemede bulunulmuştur. Geçmiş yıllardan gelen bakiyelerde hesaba katıldığında 2021 yılsonunda bahse konu UNDP yöneticiliği banka hesapları 37.275.119,61 TL bakiye ile ertesi yıla devretmiştir. Bu tutar, 2021 yılı ödeneklerinden aktarıldığı halde harcanmayan tutarlar ile geçmiş yıllardan harcanmadığı için 2021 yılına devredilen tutarlardan kaynaklanmaktadır.
Mevzuata aykırı olarak henüz gerçekleşmemiş bir gider için önceden ödeme yapmak mali işlemlerin doğru ve tam olarak muhasebeleştirilmesine engel olmakla birlikte; hazine birliği ilkesine aykırı olarak özel hesaplarda atıl olarak nakit tutulmasına ve dolayısıyla bu tutar kadar Hazine tarafından fazladan borçlanma yüküne katlanılmasına da yol açmaktadır.
Mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanabilmesi, proje ödemelerinin 5018 sayılı Kanun’da belirlenen gider gerçekleştirme usulüne ve ilgili mevzuatına uygun olarak gerçekleştirilebilmesi ve hazine birliğinin sağlanabilmesi, faaliyet ve bütçe hesaplarının muhasebeleştirilerek tam olarak raporlanabilmesi amacıyla;
– Gerçekleştirme belgeleri tamamlanmadan ödeme yapılmaması,
-Uluslararası andlaşmalardan kaynaklı istisnalar olmadığı sürece gider gerçekleşmelerinin 5018 sayılı Kanun’a göre yürütülmesi,
-Ödemelerin muhasebe yetkililerince veya mutemetlerince açılan hesaplar dışında yürütülmemesi,
-Yetkisi bulunmayan kişilerden ve hesaplardan toplanarak yetkili muhasebe birimlerine devrinin sağlanarak muhasebeleştirilmesi ve raporlanması,
-Sonraki yıllarda bu kapsamda yürütülecek işlemlerin sistemli ve zamanında muhasebeleştirilmesinin sağlanmasına ilişkin tedbirlerin alınması, sağlanmalıdır.