Üniversite ile TOKİ arasında Akdedilen Protokolün Hata ve Eksiklikler İçermesi ve Protokole Bağlı İş ve İşlemlerin Eksik Yapılması (Sayıştay)

BULGU: Üniversite ile TOKİ arasında Akdedilen Protokolün Hata ve Eksiklikler İçermesi ve Protokole Bağlı İş ve İşlemlerin Eksik Yapılması

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Üniversite

Giresun Üniversitesi ile TOKİ arasında Üniversitenin nam ve hesabına gerçekleştirilecek Üniversitenin ihtiyacı olan binaların ihalesi ve yapımı hakkında imzalanan Protokolün bazı maddelerinin hukuki dayanaktan yoksun olduğu, söz konusu Protokol kapsamında gerçekleştirilen işlemlerin proje şartları dahilinde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğine yönelik Üniversite tarafından kontrol teşkilatı görevlendirilmediği, ihale kapsamında gerçekleştirilen yapım işlerinin muayene ve kabul işlemlerinin yapılmadığı ve TOKİ’ye verilen avansın hatalı ve eksik orandan mahsup edildiği görülmüştür.

A- Protokolün Bazı Maddelerinin Hukuki Dayanaktan Yoksun Olması

TOKİ tarafından ödenmesi talep edilen tutarların zamanında ödenmemesi halinde güncellenmesine yönelik Üniversite ile TOKİ arasında gerçekleştirilen Protokole 19.03.2014 tarihinde ek protokolle eklenen düzenlemenin hukuki dayanaktan yoksun olduğu görülmüştür.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Bütçe ve kesinhesap” başlıklı 161’inci maddesinde;

“Merkezî yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir. Harcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dair bütçe kanununa hüküm konulamaz.”

Hükmü düzenlenmiştir.

5018 sayılı Kanunun “Bütçe ilkeleri” başlıklı 18’inci maddesi (n) bendinde kamu hizmetlerinin bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirileceği,

“Ödeneklerin kullanılması” başlıklı 20’nci maddesinde ise özel bütçeli idarelerin ayrıntılı finansman programlarını hazırlayarak harcamalarını bu programa uygun olarak yapacakları, kamu idarelerinin, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamayacakları, bütçeyle verilen ödeneklerin, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılacağı,

Mezkûr Kanunun “Yüklenmeye girişilmesi” başlıklı 26’ncı maddesinde ise yüklenmenin, usulüne uygun olarak düzenlenmiş sözleşme esaslarına veya kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükmüne dayanılarak iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması karşılığında geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girilmesi olduğu ve bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemeyeceği,

Aynı Kanunun 16’ncı maddesine göre kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi Cumhurbaşkanlığı tarafından hazırlanarak yayımlanacağı,

Hükümleri bulunmaktadır.

Cumhurbaşkanlığı tarafından hazırlanarak yayımlanan 2024-2026 Yatırım Programı Hazırlama Rehberinin Genel Esaslar 3.2.17’nci maddesinde;

“Proje tekliflerinde cari nitelikteki harcamalara yer verilmeyecektir. Kuruluşlar; projelerinin yürütülmesi sırasında ortaya çıkan haberleşme, akaryakıt, malzeme alımları vb. harcamaların projeyi ilgilendiren kısmı için ödenek talebinde bulunabilecekler; ancak yatırım dönemine ait olmayan diğer hizmetlerini ifa ederken ihtiyaç duyacakları bu nitelikteki cari harcamalar ile projelerin kredi anapara geri ödemeleri ve işletme dönemi faiz ödemeleri gibi yatırım tanımına uymayan harcamalara yatırım tekliflerinde yer vermeyeceklerdir. Yatırım tekliflerine, mal veya hizmetlerin alımları/yapımları sırasında ve bunlarla birlikte mutat olarak yapılan vergi (KDV vb.), resim, harç gibi mütemmim ödemeler de dahil edilecektir. Ancak, projenin uygulanması sırasında oluşabileceği tahmin edilen fiyat farkı, kur farkı ve iş artışı, teklifte proje tutarına dahil edilmeyecektir.”

Hükmü yer almaktadır.

Söz konusu mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, kamu idarelerinin iş yaptırabilmesi, mal veya hizmet alabilmesi ve bunların karşılığında geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girişebilmesi için usulüne uygun olarak sözleşme düzenlenmesi veya işlemlerin kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükmüne dayanması gerektiği, bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemeyeceği, ayrıntılı finansman programları hazırlanarak harcamaların bu programa uygun olarak yapılması gerektiği, idarelerin bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamayacakları, bütçeyle verilen ödeneklerin, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılacağı, idarelerin yapım işi kapsamında Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığından ödenek alabilmesi için yapım işinin proje ve ödenek tekliflerinde bulunurken cari nitelikteki harcamalara, projelerin kredi anapara geri ödemeleri ve işletme dönemi faiz ödemeleri gibi yatırım tanımına uymayan harcamalara yatırım tekliflerinde yer vermeyeceği, projenin uygulanması sırasında oluşabileceği tahmin edilen fiyat farkı, kur farkı ve iş artışı gibi ödemelerin teklifte proje tutarına dahil edilmeyeceği ve dolayısıyla yatırım projesine ilişkin zamanında ödeme yapılmamasından kaynaklanacak faiz giderlerinin de ödenek olarak talep edemeyeceği dolayısıyla İdarelerin zamanında borçlarını ödemediği ve temerrüde düştüğü durumlarda yüklenicilerin mahkeme yoluyla haklarını alabilmelerine imkan bulunduğu anlaşılmaktadır.

Yapılan denetimlerde, Giresun Üniversitesi ile TOKİ arasında 14.10.2011 tarihinde Üniversitenin nam ve hesabına gerçekleştirilecek Üniversitenin ihtiyacı olan binaların ihalesi ve yapımı hakkında Protokol imzalandığı, söz konusu Protokole 19.03.2014 tarihinde ek yapıldığı, 19.03.2014 tarihinde gerçekleştirilen ek protokolün aşağıda yer alan 4’üncü maddesindeki düzenlemenin mevzuatında yeri olmayan bir ödeme olduğu ve buna ilişkin ödenek talebinde bulunulamayacağı tespit edilmiştir.

Üniversitenin 18.02.2025 tarihi itibarıyla TOKİ’ye 107.988.998,05 TL hakediş ve fiyat farklarından kaynaklanan borcu bulunmaktadır. Bu borcun yanında ek protokol gereğince ödenmesi TOKİ tarafından talep edildiği halde 15 iş günü içerisinde gerçekleştirilmeyen ödemeler için 15.590.908,82 TL’lik Yİ-ÜFE farkından kaynaklı faiz borcu bulunmaktadır. Bu ek faiz borç tutarı da her geçen gün büyümektedir. Söz konusu borç tutarı şimdiye kadar yapılan 155.218.872,79 TL’lik ödemeye isabet etmiştir.

Aşağıda 19.03.2014 tarihinde gerçekleştirilen ek protokolün 4’üncü maddesi;

“İşbu Ek protokol çerçevesinde Üniversite tarafından yapılacak ödemelerin Maliye Bakanlığınca serbest bırakılan ödenekler dahilinde TOKİ tarafından ödenmesi talep edilen tarihten itibaren 15 (onbeş) işgünü içerisinde gerçekleştirilmemesi halinde, ödenmeyen ara hakedişler ve harcama bedelleri, talep tarihlerini takip eden ilk ay/aylar baz alınarak gecikmiş ödemenin yapılacak ay için TÜİK’ce belirlenen Yİ-ÜFE (Yurt İçi ÜFE) farkları üzerinden hesaplanarak güncellenecektir. Bu madde çerçevesinde hesaplanan borçlanma tutarı ve Yİ- ÜFE farkları daha öncede düzenlenen ara hakediş faturaları da dikkate alınmak suretiyle, TOKİ tarafından Üniversiteye fatura edilecektir.”

Aynen yer almaktadır.

Kamu idaresi cevabında ek protokol hükmünün kaldırılması için TOKİ’ye gerekli sözlü talepte bulunulacağı ifade edilmiştir.

Bu itibarla, mevzuatında yeri olmayan borç ödenmemesi halinde faiz ödenebileceğine dair protokole hüküm konulması uygulamasına son verilmesi gerekmektedir. Alacakların zamanında ödenmemesi durumunda ilgili yasal süreçler işletilerek gerekli ödemelerin yapılabileceği de bilinmektedir.

B- Üniversite Tarafından Yapıların İşin Projesine ve Mevzuatına Uygunluğu Yönünden Kontrol ve Kabul İşlemlerinin Yapılmaması

Protokole göre üniversite nam ve hesabına TOKİ tarafından ihale edilerek gerçekleştirilen yapım işlerinin proje ve yürürlükte bulunan mevzuata uygunluğuna yönelik kontrol ve kabul işlemlerinin Üniversite tarafından yaptırılmadığı görülmüştür.

Giresun Üniversitesi ile TOKİ arasında 14.10.2021 tarihinde Üniversitenin nam ve hesabına gerçekleştirilecek Üniversitenin ihtiyacı olan binaların ihalesi ve yapımı hakkında Protokolün 6.2.2’inci maddesinde tesislerin projelerine uygun şekilde yürürlükte bulunan yönetmeliklere, fen ve sanat kurallarına uygun olarak Üniversiteye teslimi için her türlü iş ve işlemler ile kontrollük hizmetlerinin yürütülmesinden TOKİ’nin sorumlu olduğu ve muayene ve kabul işlemlerinin TOKİ tarafından yapılacağı, Üniversite isterse kabul işlemlerinde gözlemci bulundurabileceği,

Protokolün 6.2.3.’üncü maddesinde ise protokol konusu işe ait inşaatların Üniversite tarafından görevlendirilecek teknik elemanlarca da görülebileceği, belirlenen sorunların TOKİ’ye bildirileceği ve sorunların giderilmesinin inşaat takvimini aksatmayacak şekilde TOKİ tarafından gerçekleştirileceği,

Hükümleri düzenlenmiştir.

Yapılan denetimlerde, 2024 yılına kadar TOKİ Protokolü kapsamında gerçekleştirilen işlere ait Üniversitece herhangi bir kontrol ve kabul işleminin yapılmadığı tespit edilmiştir. Üniversite nam ve hesabına TOKİ tarafından ihale yöntemiyle gerçekleştirilen işlemlerin denetimi bir müşavir firma tarafından yapılmakta ve söz konusu firmanın TOKİ’ye karşı sorumluluğu bulunmaktadır. İdarenin ilerleyen süreçte kendisine ait olacak bir binaya ait iş ve işlemlere müdahil olması ve aksaklıkları TOKİ aracılığıyla yüklenici firmaya bildirmesi gerekmektedir.

Kamu idaresi cevabında Protokol kapsamında gerekli denetimlerin sağlanabilmesi için gerekli sayıda teknik personelin görevlendirilmesinin sağlanacağı ifade edilmiştir.

Bu itibarla, söz konusu Protokol kapsamında yürütülen inşaat işlerinin Üniversite tarafından da sahada denetlenmesi ve gerekli müdahalelerin zamanında yapılması gerekmektedir.

C- Protokol Kapsamında Verilen Avansın Mahsubunun Hatalı Oran Üzerinden Yapılması

Üniversite ile TOKİ arasında akdedilen Protokol gereğince TOKİ’ye aktarılan avans tutarının hatalı oran üzerinden mahsup edildiği görülmüştür.

Giresun Üniversitesi ile TOKİ arasında 14.10.2021 tarihinde Üniversitenin nam ve hesabına gerçekleştirilecek Üniversitenin ihtiyacı olan binaların ihalesi ve yapımı hakkında Protokolün “Ödeme şekli ve ödeme yükümlülükleri” başlıklı 5’inci maddesinde Üniversitenin TOKİ’ye yaklaşık iş bedelinin %15’ini avans olarak 5018 sayılı Kanun ve bu Kanuna bağlı yönetmelikler çerçevesinde aktaracağı ve TOKİ tarafından yapılan veya yaptırılan işlere ait düzenlenen hakedişler Üniversite’ye intikal ettiğinde Üniversitenin hakedişe ilişkin fatura bedeli üzerinden (KDV hariç) her bir fatura bedelinin %15’i oranında avans mahsubu yaparak kalan hakediş tutarını TOKİ’nin banka hesabına aktaracağı hükümleri düzenlenmiştir.

Yapılan denetimlerde, Protokol gereğince İdare tarafından 02.04.2024 tarihinde KDV hariç 78.779.854,78 TL’lik 06.12.2023 tarih 032610 numaralı fatura tutarından %15 oranında 11.472.794,38 TL mahsup yapılması gerekirken hatalı ve eksik olacak şekilde 2.836.074,77 TL mahsup yapıldığı ve söz konusu hata sebebiyle TOKİ’ye fazladan 8.636.719,61 TL ödeme yapıldığı tespit edilmiştir.

Kamu İdaresince, bulguda tespit edilen hususlara ilişkin olarak gerekli işlemin yapıldığı belirtilmiştir.

Söz konusu tespit; kurum tarafından 18.02.2025 tarih ve HYS-2025-19457187 sayılı ödeme emri belgesiyle ile düzeltildiği ifade edilmişse de avansın faizine ilişkin herhangi bir işlem yapılmamıştır.

Bu itibarla, hatalı oran üzerinden yapılan mahsubun düzeltilmesi ve fazla yapılan ödemeye ilişkin faiz hesaplanarak tahsil edilmesi gerekmektedir.