Üniversite Mülkiyetindeki Taşınmazların İhale Edilmesinde ve Yönetiminde Yaşanan Mevzuata Aykırılıklar ile İktisadi İşletmelerle İlgili Temel Yasal Düzenlemelere İhtiyaç Bulunması (Sayıştay)

BULGU: Üniversite Mülkiyetindeki Taşınmazların İhale Edilmesinde ve Yönetiminde Yaşanan Mevzuata Aykırılıklar ile İktisadi İşletmelerle İlgili Temel Yasal Düzenlemelere İhtiyaç Bulunması

2023 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Üniversite ve Üniversite Döner Sermayesi

Üniversite mülkiyetinde bulunan taşınmazların, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu gereğince belli istekliler arasında kapalı teklif, açık teklif veya yarışma usullerinden birisiyle kiraya verilmesi gerekirken, pazarlık usulüyle kiraya verildiği görülmüştür.
2886 sayılı Kanun’un 1’inci maddesinde de belirtildiği üzere, kamu idarelerine ait taşınmazların kiralama işleri bu Kanun’da yazılı hükümlere göre yürütülmektedir.
Uygulanacak ihale usulleri Kanun’un 35’inci maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre; Kanun’un 1 inci maddesinde yazılı işlerin ihalelerinde, a) Kapalı teklif usulü, b) Belli istekliler arasında kapalı teklif usulü, c) Açık teklif usulü, d) Pazarlık usulü, e) Yarışma usulünden birisi uygulanmaktadır. İşin gereğine göre bu usullerden hangisinin uygulanacağı bu Kanun hükümlerine uyularak idarelerince tespit edilmektedir.
Kanun’un 36’ncı maddesinde, bu Kanun’un 1 inci maddesinde yazılı işlere ilişkin ihalelerde, tekliflerin gizli olarak verilmesini sağlayan “Kapalı teklif usulü”nün esas olduğu belirtilmiştir. Kanun’un takip eden maddelerinde de, hangi durumlarda kapalı teklif usulü dışındaki usullerin uygulanacağı düzenlenmiştir.
Kamu idarelerinin mülkiyetinde bulunan taşınmazların “Pazarlık usulü” ile ihale edilebilmesi için kiralanan yerlerin, Devletin özel mülkiyetinde veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında olması gerekir.
5018 sayıl Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre genel bütçeli kamu idareleri Devlet tüzel kişiliği kapsamında sayılmakta, özel bütçeli bir kamu idaresi olan üniversiteler ise bu kapsamda değerlendirilmemektedir.
Danıştay 13. Dairesi’nin 03.02.2015 tarih ve E:2014/5184, K:2015/335 sayılı kararında; üniversitenin mülkiyetinde bulunan taşınmazların Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerlerden olmadığı belirtilerek, üniversitenin özel mülkiyetindeki ihale konusu taşınmazın 2886 sayılı Kanun’un 51’inci maddesinin (g) maddesi uyarınca pazarlık usulüyle ihaleye çıkarılmasının hukuka uygun olmadığı hükme bağlanmıştır.
5018 sayılı Kanuna ve belirtilen Danıştay kararına göre, üniversiteler tarafından yapılacak kiralamalarda 51 inci maddenin (g) bendinin uygulanması mümkün değildir.
Ayrıca, 2886 sayılı Kanun’un 74’üncü maddesine dayanılarak çıkarılan “Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik” hazinenin özel mülkiyetindeki yerler ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması vs işlerini kapsaması nedeniyle, üniversitelere ait yerlerin kiralanması bu Yönetmeliğe göre yapılamamaktadır.
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’na 23.07.2004 tarih ve 5217 sayılı Kanun ile eklenen Ek 25’inci maddesiyle, yükseköğretim kurumlarının mülkiyetindeki taşınmazların kiraya verilmesinde üniversiteler yetkili kılınmıştır. Bu yetkiye istinaden, mülkiyetindeki taşınmazlar Üniversite yönetimi tarafından 2886 sayılı Kanun hükümlerine göre doğrudan ihale edilebilmektedir.
Diğer yandan, Üniversite yönetimince başta okul kantinleri olmak üzere gelir getirici yerlerin üçüncü kişiler eliyle işletilmesi uygulamasından vazgeçilerek, bu tür yerlerin Üniversite iktisadi işletmesi eliyle yürütülmesi eğiliminde olunduğu anlaşılmaktadır.
2547 sayılı Kanun’da, öğrencilerin ihtiyaçları için spor salonu sağlamak, kantin ve yemekhane açmak ve bunlardan öğrencilerin en iyi şekilde yararlanmaları için gerekli önlemleri almak üniversitelerin görevleri arasında sayılmıştır. Ancak, bütçe dışı kaynaklarla bu tür hizmetlerin nasıl ve ne şekilde yerine getirileceği hususunda yeterli yasal düzenleme bulunmamaktadır. Bu nedenle, bu tür hizmetlerin yürütülmesinde üniversiteler arasında uygulama birliği sağlanamadığı gibi uygulamada çeşitli sorunların yaşanmasına da yol açtığı görülmektedir. Bu alanda yasal düzenleme yapılması ihtiyacı geçmiş Sayıştay raporlarında da dile getirilmiştir.
Kantin gibi yerlerin üniversite iktisadi işletmeler eliyle yürütülmesi durumunda, dışarıdan işçi istihdamına ihtiyaç duyulmakta, ancak bu işçilerin hangi pozisyonda istihdam edileceği, işlerine son verilmesi veya emeklilikleri durumunda tazminat taleplerinin hangi bütçeden nasıl karşılanacağı hususunda belirsizlikler bulunmaktadır. Geçmişte taşeron firmalar tarafından istihdam edilen işçilerin işten çıkarılmaları veya emeklilikleri durumunda, tazminat talebi için yargı yoluna gitmeleri ve kamu kurumlarının bu tazminatları bütçelerinden ödemek zorunda bırakılması ve ödenen bu paraların rücu edilmesi için kurumların çaba sarfetmeleri gibi durumların, üniversite iktisadi işletmeler için de yaşanması kaçınılmaz olacaktır. Amasya Üniversitesi sözleşmesi sona eren kantinlerin iktisadi işletme eliyle yürütülmeye başlanmasıyla birlikte, bu hizmetler için dışarıdan 12 geçici işci istihdam edilmeye başlanmış ve sözleşmeleri sona erecek diğer kantinlerle birlikte bu sayı daha da artacaktır.
Her biri farklı mekanlarda olan kantinlerin iktisadi işletmeler eliyle yürütülmesi durumunda; piyasadan ihale yoluyla malzeme satın alınması, bu malzemelerin öğrencilere satışı, parasının tahsili, muhafazası ve bütün bunlardan kimlerin nasıl sorumlu olacağı gibi hususlara ilişkin yeterli hukuki düzenleme bulunmaması nedeniyle bu alanın önemli riskler barındırdığı değerlendirilmektedir.
Öte yanda, 5018 sayılı Kanun’un 12 nci maddesinde, kamu idareleri tarafından Kanunda belirtilen bütçeleri dışında her ne adla olursa olsun bütçe oluşturulamayacağı; 13 üncü maddeside, tüm gelir ve giderlerinin kamu idaresi bütçesinde gösterilmesi gerektiği; 49 uncu maddesinde, kamu idarelerine ait tüm mali işlemlerin aynı muhasebe sistemi içerisinde yer alması ve tüm mali işlemlerin kamu idaresinin mali tablolarında yer alması gerektiği hüküm altına alınmıştır. Döner sermaye işletmeleri için Kanunda istisnai bir düzenleme mevcut olup, bunun dışında her hangi bir kamu kaynağının kamu idaresi dışında oluşturulması, yönetilmesi ve raporlanması için mutlaka özel yasal düzenlemelere ihtiyaç bulunmaktadır.
Yeterli hukuki alt yapısı bulunmaması ve 5018 sayılı Kanunla kurulan yeni mali yönetimiyle de uyuşmayan üniversite iktisadi işletmelerinin faaliyet alanının daha fazla genişletilmemesi ve belirtilen risklerle karşılaşılmaması için kantinlerin ihale yoluyla özel şahıslara ihale edilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir. İhale edilirken de, hem açık ihale usulüyle ihale edilmesi, hem de ürünlerin kalitesi, fiyatı, mekanın güvenliği, öğrencilerin sağlığı gibi temel konularda sözleşme ve şartnamelere yeterli, açık ve ağır hükümler konulması ve Üniversite yönetimi tarafından da sürekli denetim altında bulundurulması gerekmektedir.
Kamu idaresi cevabında; kantin gibi yerlerin Üniversite tarafından işletilmesine ağırlık verilmesinde belirtilen hizmetlerin sorunsuzca yürütülmesinin amaçlandığı, iktisadi işletmelerin kuruluş ve işleyişleriyle ilgili uygulama birliği sağlayan özel hukuki düzenleme bulunmadığı, mevcut yapıları bakımından çeşitli riskler taşıyan iktisadi işletmelerin 5018 sayılı Kanunla kurulan mali yönetim sistemine uyumlarının sağlanabilmesi için yasal düzenlemelere ihtiyaç olduğu ifade edilmiştir. Verilen cevapta, daha önce kiralanan yerlerin 2886 sayılı Kanunun 51/g bendi kapsamında ihale edilmemeleri hususuna ise değinilmemiştir.
Belirtilen hizmetlerin özel şahıslar eliyle işletilmeleri amacıyla yapılacak ihaleler için hazırlanacak sözleşme ve şartnamelere sunulan hizmetin kalitesi ve fiyatlandırılmaları konusunda ağır hükümler konulması ve Üniversite tarafından da bu hizmetlerin etkin bir şekilde denetlenmeleri durumunda belirtilen sorunların yaşanmayacağı düşünülmektedir.
Sonuç olarak, kantin gibi yerlerin özel şahışlar eliyle işletilmesine ağırlık verilmesi önerisiyle birlikte, Üniversitenin mülkiyetinde bulunan kantin ve banka ATM yeri gibi taşınmazların 2886 sayılı Kanun’un 51’inci maddesinin (g) bendine göre değil de, aynı Kanun’un ilgili maddelerinde düzenlenen belli istekliler arasında kapalı teklif, açık teklif veya yarışma usullerinden birisiyle ihale edilmesi gerektiği ve ayrıca üniversite iktisadi işletmelerin mevcut mali yönetim sistemine uyumları bakımından bir an önce gerekli yasal düzenlemelerin yapılmasına ihtiyaç olduğu değerlendirilmektedir.