Uygulama Projesi Hazırlanarak İhalesi Gerçekleştirilen Yapım İşlerinde, İşin Yapılması Sırasında Proje Değişikliklerine Gidilmesi (Sayıştay)

BULGU: Uygulama Projesi Hazırlanarak İhalesi Gerçekleştirilen Yapım İşlerinde, İşin Yapılması Sırasında Proje Değişikliklerine Gidilmesi

2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporları – Büyükşehir Belediyesi

Uygulama projesi hazırlanarak anahtar teslimi götürü bedel veya karma sözleşme yapılmak suretiyle ihale edilen ve 2024 yılında hakediş ödemeleri devam eden yapım işlerinde; sözleşmenin uygulanması sırasında uygulama projelerinde değişiklikler/revizyonlar yapıldığı ve bu değişikliklerden dolayı hem işin süresinin uzadığı hem de işin öngörülen maliyetlerin üzerinde tamamlanmasına neden olunduğu görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde, uygulama projesi; belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje olarak tanımlanmıştır. Kanun’un “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinde ise, yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılması kesin olarak yasaklanmıştır.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde;

“(1) Yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için öncelikle aşağıda yer alan çalışmaların yapılması gereklidir:

a) Arazi ve zemin etüdünün yapılması; uygulama projesi üzerinden anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde arazi ve zemin etüt çalışmalarının; ön ve/veya kesin proje üzerinden birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise, mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılmış olması zorunludur.

b) Proje zorunluluğu; bina işlerinde uygulama projesi, diğer işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımları için uygulama projesi, yapılamayan kısımları için kesin proje; doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işler ile ihale konusu işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ise ön ve/veya kesin projenin hazırlanması ve yaklaşık maliyetin söz konusu projelere dayanılarak hesaplanması gerekir.

ç) Metraj listelerinin hazırlanması; ihale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki ölçü ve tariflere göre işin bünyesine giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda yapılacağının belirlenmesi amacıyla; anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde iş kalemi ve/veya iş grubu, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise iş kalemi şeklinde metraj listeleri düzenlenir.

…” düzenlemesi yer almaktadır.

4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 24’üncü maddesine göre; yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan iş; sözleşmeye esas proje içinde kalması, idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması şartlarının birlikte gerçekleşmesi halinde; anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin %10’una, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen mal ve hizmet alımlarıyla yapım işleri sözleşmelerinde ise %20’sine kadar oran dâhilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilecektir.

Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Projelerin uygulanması” başlıklı 12’nci maddesinin dördüncü fıkrasında;

“(4) İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir. Uygulama projelerinde değişiklik yapılması, 22’nci maddede yer alan esaslar göz önünde bulundurularak hesaplanacak bedel karşılığında, yükleniciden de istenebilir. Yüklenici, işlerin devamı sırasında gerekli görülecek bu değişikliklere uygun olarak işe devam etmek zorundadır. Proje değişiklikleri, ilk projeye göre hazırlanmış malzemenin terk edilmesini veya değiştirilmesini veya başka yerde kullanılmasını gerektirirse, bu yüzden doğacak fazla işçilik ve giderleri idare yükleniciye öder. Proje değişiklikleri işin süresini etkileyecek nitelikte ise yüklenicinin bu husustaki süre talebi de idare tarafından dikkate alınır.” hükmüne yer verilmiştir.

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yüksek Fen Kurulu Başkanlığının 15.11.2013 tarihli 2013/38 sayılı yapım işleri hakkındaki Genelgesinde ise;

2.1 İhaleye esas uygulama projelerinde değişiklik yapılmasında idarenin yetkisinin sınırsız olmadığı, YİGŞ’nin 12’nci maddesinde ön görüldüğü üzere, ihaleye esas projede değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olması ve bu değişikliğin de ihale öncesinde öngörülmez olması ile sınırlı olduğu hususu proje değişikliklerinde dikkate alınmalıdır.

…” denilmektedir.

Yukarıdaki mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalara göre; uygulama projesi üzerinden anahtar teslim götürü bedel veya karma sözleşme yapmak suretiyle ihale edilecek işlerde mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılması gerekmektedir. Ayrıca, söz konusu işlerde metraj listeleri de işe ait projeye göre hazırlanmalıdır. Öngörülmeyen durumların ortaya çıkması halinde ise, idareler projelerde değişiklik yapmaya yetkili kılınmış ve söz konusu değişiklik sonrasında ihale dokümanında yer almayan yeni iş kalemlerinin oluşması durumunda da yeni iş kalemlerine ilişkin bedellerin mevzuatta gösterilen yöntemle ödenebileceği anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemede, uygulama projesi hazırlanan ve 2024 yılında hakediş ödemeleri devam eden işler üzerinden anahtar teslimi götürü bedel, teklif birim fiyatlı veya karma sözleşme yapılmak suretiyle ihale edilen yapım işlerinde; sözleşmenin uygulanması sırasında, uygulama projelerinde değişikliklerin/revizyonların yapıldığı ve bu değişikliklerden dolayı, hem işin süresinin uzadığı hem de işin öngörülen maliyetlerin üzerinde tamamlandığı tespit edilmiştir. Şöyle ki;

Büyükşehir Belediyesinde, İdarenin yapılmasına karar kıldığı yapım işlerinin projelendirme çalışmaları Etüt ve Projeler Dairesi Başkanlığı tarafından yürütülmektedir. Etüt ve Projeler Dairesi Başkanlığı proje hazırlanması işini genel itibarıyla ihale etmek suretiyle danışmanlık hizmeti satın alarak sağlamakta, işin yüklenicileri sözleşme bedeli karşılığında projeleri hazırlayarak İdareye teslim etmektedir. İdareye teslim edilen projeler Etüt ve Projeler Daire Başkanlığınca onaylandıktan sonra işin yapılması aşamasına geçilmesi adına yapım işi ihalesini gerçekleştirecek daire başkanlığına havale edilmektedir.

Uygulama projelerinin ihalesinin yapılarak işin sözleşmeye bağlanması sonrasında projelerde birtakım eksiklikler tespit edildiğinde ise, İdarece iki farklı yol izlenmektedir. Birinci yol; ihaleyi yaparak projeyi uygulamaya geçiren müdürlüğün projedeki eksikliklerin giderilmesi amacıyla projeyi tekrar Etüt ve Projeler Dairesi Başkanlığına göndermesidir. Bu yöntem tercih edildiğinde, Etüt ve Proje Dairesi Başkanlığı söz konusu projeyi hazırlayan danışmanlık hizmeti satın aldığı firmaya proje revizyonu yaptırmakta, proje revizyonu karşılığında ise genel itibarıyla (ek ödeme yapılmayan revizyonlar da bulunmaktadır) ek bir bedel ödemesi yapmaktadır. İkinci yol ise, ihaleyi yaparak projeyi uygulamaya geçiren müdürlüğün projeyi yeniden Etüt ve Projeler Dairesi Başkanlığına göndermeksizin işin yüklenicisine proje revizyonu yaptırması suretiyle eksiklikleri gidermesidir. Bu yöntemde ise proje revizyonu için bir maliyete katlanılmamaktadır.

Ancak, tercih edilen her iki yöntemde de proje revizyonu gerçekleşene kadar işler aksamakta, projenin gerçekleşme tarihi ötelenmekte, gecikilen her gün için süre uzatımı verilmesi gerekliliği doğmakta, uzatılan süre kadar da fiyat farkı ödemesi yapılarak ilave maliyet doğmasına sebebiyet verilmektedir.

Söz konusu hatalı uygulamaya ilişkin bazı örnekler şu şekildedir:

– 14.01.2022 tarihinde ihale edilen “Ali Paşa Sarayı Rekonstrüksiyon Uygulama İşi” 71.112.714,94 TL bedelle ihale edilmiş olup birim fiyat teklif cetvelinde 389 adet imalat kalemi yer almaktadır. Ancak ihaleye ait hakedişler incelendiğinde, ilgili İş’te proje revizyonlarından dolayı 389 adet imalat kaleminden yalnızca ihalenin %6,27’lik kısmını temsil eden ve tutarı 4.460.132,38 TL olan altı (6) tane imalat kalemi kullanılmış, geriye kalan ve işin yaklaşık %93,73’lük kısmı olan 66.652.582,56 TL tutarlı imalatlar yeni birim fiyat yapılmak suretiyle imalata girmiş ve İş bu kapsamda tamamlatılmıştır. İşin ilk projesine uygun olarak yalnızca altı (6) adet kalemin kullanılması ve toplam imalata oranla proje değişikliğinin işin yaklaşık %93,73’lük kısmını etkilemesi, ilgili İş’in tamamen farklı bir projeye evrildiğini göstermektedir.

– 07.08.2023 tarihinde 415.134.810,04 TL bedelle ihale edilen “Zeytinburnu Çırpıcı Endüstri Parkı Hizmet Binaları Renovasyonu ve Çevre Düzenleme İnşaatı” İşi’nde 06.09.2023 tarihinde yer teslimi yapılarak imalata başlanmıştır. Söz konusu İş’te güçlendirme imalatları ihale projesine uygun olarak devam etmekteyken, güçlendirilmesi devam eden yapıların Belediye Hizmet Binası olarak kullanılması amacıyla proje değişikliğine gidilmiştir. İlgili İş’te, F, H ve R blokların zeminlerinin dolgu zemine oturması ve sıvılaşma riski nedeniyle yapımlarına ilişkin kazıklı sistem zemin iyileştirilmesi ve blokların yapım kararı alınmış, B-C-S Bloklarının proje revizyonu nedeniyle duvar, zemin ve tavan imalatları Belediye Hizmet yapısına uygun imalatlar ile değiştirilmiş, tüm bloklarda ofis kullanımına yönelik mekanik, elektrik tesisat projelerinde revizyona gidilmiştir.

– 17.04.2023 tarihinde ihale edilen “Bahçelievler Kocasinan Spor Tesisi ve Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı” İşi’nde de, ihalenin teklif birim fiyat kısmında bulunan zemin ıslahının yükseklikleri sabit 6 metre jetgrout kolonları yerine yükseklikleri zemin formasyonuna göre 6 metre ile 12 metre arasında değişkenlik gösteren plastik kazık sisteminde yapılmasına yönelik revizyonlara gidildiği, mevcut ihale öncesindeki ihalede proje alanında kazı işlerinin bir kısmı yapılmış olup projedeki temel kotuna gelinmeden kazı imalatlarının sonlandırıldığı ve bir çok ankrajın işlevini yitirmesinden kaynaklı olarak projede revizyonlarının yapıldığı, ihale eki projelerde otopark fonksiyonlu birinci ve ikinci bodrum kat zemin kaplamaları epoksi kaplama olarak öngörülmüşken, epoksi kaplama yapılması halinde çatlamaların önlenemeyeceği , ayrıca mevcut taşıyıcı betonarme döşeme üzerinde epoksi kaplama yapılabilmesi için yüzeye önce tesviye betonu dökülmesi ve süzgeçlere doğru eğimlerinin verilmesi gerekmekte olduğundan döşemeye ek bir yükseklik getirmesi gerektiği ancak projede bu durumun da öngörülmediği, bu uygulamaya alternatif bir malzeme olarak asfalt kaplamanın yapıldığı ve projenin bu doğrultuda revize edildiği görülmüştür.

Arazi ve zemin etüdünün yapılmaması veya eksik yapılması, arazi kotlarının projeye uygun olmaması, uygulama projesindeki öngörülebilir nitelikteki diğer eksiklikler, tamamlama ihalesi ile proje değişikliği sonrası yıkım-yapım imalatları nedeniyle uygulama projesinde değişiklik yapılmasına neden olan örnekleri artırmak mümkündür.

Uygulama projeleri yapıya ilişkin en ince ayrıntıların tasarlandığı projelerdir. Bu açıdan işin başlangıcından teslimine kadar olan tüm süreçler eksiksiz olarak kurgulanmalıdır. Yapılması zorunlu olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının hiç veya yeterli seviyede yapılmaması, projenin tahmini zemin profillerine göre kurgulanması, çevre düzenleme projesinin bulunmaması, arazi kotlarının projeye uygun olmaması gibi sebepler esasen İdare tarafından öngörülebilir hususlar olup, öngörülemediğinden bahisle proje değişikliği yapılmasının gerekçesi olmaması gerekmektedir.

Uygulama projesi ile ihale edilen işlerde değişiklik yapılması, uygulama projelerinin ihtiyaca uygun hazırlanmadığını göstermektedir. Kanun koyucu, yapım işlerinde uygulama projesi yapılmadan ihaleye çıkılmamasına, iş artışlarına yalnızca öngörülemeyen durumlarda başvurulmasına ve öngörülemeyen durumlarda dahi iş artışının %10 ya da %20 ile sınırlanmasına hükmederken, uygulama projelerinin değişmezliğine vurgu yapmış ve bu projelere büyük önem atfetmiştir. Bu itibarla, ön veya kesin projeden farklı olarak uygulama projelerinin, ciddi çalışmalar neticesinde, yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği nitelikte hazırlanması gerekmektedir.

Uygulama projesiyle ihaleye çıkılan işlerde, işin yapılacağı yere ilişkin zemin etüdü, inşaatta kullanılacak her türlü iş kaleminin/grubunun niteliğini gösteren teknik şartnameler ve bu işlerin nerede ve ne kadar yapılacağını gösteren mahal listeleri projeye eklenerek ihale dokümanı oluşturulmalıdır. Bu suretle, ihale öncesinde yapıya ilişkin en ince ayrıntıların dahi netleşmesi sağlanarak, sözleşme süresi sonunda yapının anahtar teslimi olarak her şeyi ile eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması beklenmektedir.

İhale sürecinde rekabet ve yarışma konusu, proje ve mahal listelerinde gösterilen iştir. İşin her türlü ayrıntısının isteklilerce bilinmesi, bir başka ifadeyle, ihale dokümanında tarif edilen işle fiilen gerçekleştirilecek işin aynı olması rekabet, saydamlık, ihtiyaçların uygun şartlarla karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin gereğidir. Esas itibarıyla Kanun’un yapım işleri açısından getirdiği proje disiplini, ihale dokümanının İdarece eksiksiz hazırlanma gereği, ihale dokümanı içerisinde işi hiçbir tereddüde mahal bırakmayacak biçimde tarif eden teknik içerikli belgenin (proje, teknik şartname, mahal listesi gibi) bulunma zorunluluğu, ihale dokümanının taşıdığı eksiklik ve yanlışlıkları gidermeye yönelik zeyilname mekanizması gibi iş ve işlemler bu amaca yöneliktir.

Dolayısıyla, işin devamı sırasında meydana gelen iş artışları ile ortaya çıkan yeni iş kalemlerinin bedellerinin belirlenme yöntemi, ihaleye katılan diğer isteklilerin bilgisine sunulmadığından rekabet şartlarını ortadan kaldırmaktadır. Özel durumlar haricinde, yapım işlerinin uygulama projesi yapılmadan ihale edilememesinin ve bu işlerde, iş artışının sözleşme bedelinin %10’uyla ya da %20’siyle sınırlandırılmasının temel gerekçesi de rekabetin, sözleşmenin uygulanması sırasında ortadan kalkmasının engellenmesidir.

İdarenin, ihale sürecinde gerekli özeni göstererek Kanun’un öngördüğü her türlü iş ve işlemi eksiksiz yerine getirmesi, bu çalışmalar çerçevesinde, öngörülebilir durumda olan tüm ihtiyacını ihale dokümanına yansıtması ve 4735 sayılı Kanun’un 24’üncü maddesiyle getirilen imkânı da yine maddede belirtilen hükümlere uygun kullanması gerekmektedir.

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; sözleşme sonrası uygulama sürecinde ilgili işletmeci birimlerle koordinasyonun sürdürüldüğü ve projelerde yapılan revizyonların, İstanbul’un büyüklüğü ve kamu ihtiyaçlarının değişkenliği çerçevesinde kamu hizmetlerinin sürdürülebilirliği ve ekonomikliği esas alınarak gerçekleştirildiği ifade edilmiştir. Proje değişikliklerinin esas projeye bağlı kalınarak, teknik ve ekonomik bütünlüğü bozmayacak şekilde yapıldığı belirtilmiştir.

İdare tarafından ayrıca;

– Zeytinburnu Çırpıcı Endüstri Parkı İşi özelinde; uygulama projelerinin güncellenmesinin gerekçesi olarak, planlama süreci devam ederken imar planında yapılan değişiklikle alanın “Belediye Hizmet Alanı” olarak tanımlandığı ve bu doğrultuda projenin, kamu hizmet birimlerinin kullanımına uygun şekilde revize edilerek uygulanmasının kamu yararı açısından uygun görüldüğü,

– Bahçelievler Kocasinan Spor Tesisi ve Zeminaltı Otopark İnşaatı İşi özelinde; ihale eki geoteknik rapordaki jet grout sistemiyle ilgili zemin özelliklerinin sahada farklılık göstermesi nedeniyle teknik olarak bu yöntemin uygulanabilir olmadığı, bu sebeple İstanbul Teknik Üniversitesi onayıyla plastik kazık sistemine geçildiği ve bu durumun zemindeki mühendislik gereklilikleri nedeniyle zorunlu hale geldiği,

– Ali Paşa Sarayı Rekonstrüksiyon Uygulama İşi özelinde; mevcut yapının yıkımı sonrasında ortaya çıkan durumların, ihale öncesinde öngörülmesinin mümkün olmadığı, zemin kotları, istinat duvarlarının durumu ve statik sorunlar nedeniyle projede kapsamlı revizyona gidildiği ve kamuya hizmet edecek bir otopark kapasitesinin bu yolla ciddi ölçüde artırıldığı ifade edilmiştir. Yapılan revizyon sonucunda 39 araçlık otopark kapasitesinin 200 araca çıkarıldığı, toplam inşaat alanının ise 6.580 m2’den 11.215 m2’ye yükseltildiği,

İfade edilmiştir.

Ancak; İdare tarafından proje revizyonlarına yönelik yapılan açıklamalar, uygulama projelerinin hazırlık aşamasında öngörülmesi ve önlenmesi gereken eksiklikler bakımından tespiti ortadan kaldırmamaktadır. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği uyarınca; anahtar teslimi götürü bedel ya da karma sözleşme türüyle ihale edilen işlerde uygulama projelerinin tüm ayrıntılarıyla, zemin etütleri tamamlanarak hazırlanması ve ihale sürecinde bu projelere uygun şekilde yaklaşık maliyet hesaplarının oluşturulması zorunludur.

İdare cevabında, projelerin revizyonlarının esas projeye bağlı kalarak yapıldığı ifade edilmekteyse de, yapılan tespitlerde proje değişikliklerinin işin ana yapısını önemli ölçüde etkilediği, bazı işlerde başlangıçtaki proje imalatlarının büyük bölümünün kullanılmadığı ve bunun iş süresinde uzamaya ve ilave maliyetlere neden olduğu görülmüştür. Bu durum, proje hazırlık sürecinde yeterli teknik çalışmanın yapılmadığını ve öngörülebilir eksikliklerin giderilmediğini göstermektedir.

Proje değişiklikleri, yalnızca öngörülemeyen ve zorunlu durumlarda, sınırlı ölçüde yapılabilecek istisnai uygulamalardır. Süreçte yaşanan her değişikliğin “kamu yararı” ve “verimlilik” gibi gerekçelerle meşrulaştırılması, ihale öncesi rekabeti ve maliyet kontrolünü zayıflatmakta, 4735 sayılı Kanun’un 24’üncü maddesi ile getirilen sınırlayıcı hükümlerin etkisizleşmesine neden olmaktadır.

Bu itibarla, İdare tarafından yapılan açıklamalar revizyonların gerekçelendirilmesine yönelik olmakla birlikte, uygulama projelerinin hazırlanma sürecindeki eksikliklerin proje sürecine ve maliyetlere olan etkisini ortadan kaldırmamaktadır.

Sonuç olarak, yapımı yüksek maliyet gerektiren yapım işlerinde uygulama projelerinin hazırlanması aşamasında gerekli kaynak ve süre verilerek projelerin yapının tüm ayrıntıları ve gereklerini barındırması sağlanmalıdır.